3. Metode
3.3 Søkestrategi
A Constituição Federal (BRASIL,1998) registra em seu art. 1º que o Brasil é uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, e, constitui-se em Estado Democrático de Direito, e de acordo com o art. 3º tem como objetivos fundamentais:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Para Nardes (2013) a governança contribui para que as instituições tornem-se mais confiáveis e capazes de promover o desenvolvimento nacional.
O art. 175 da Constituição Federal (Brasil, 1998) incumbe ao Poder Público a prestação de serviços públicos, que devem ser mantidos de forma adequada e considerando os direitos dos usuários (Parágrafo único, incisos II e IV).
Conforme Matias-Pereira (2010) o conceito de serviço público é influenciado pela época e pela noção de Estado, bem como pela relação que existe entre este e a sociedade. As mudanças de paradigmas no campo tecnológico, econômico, político e socioambiental se refletem na noção de serviço público no mundo contemporâneo. Para o autor, no Brasil, diferentemente do que ocorreu com outros sistemas, em que a titularidade foi transferida juntamente com a execução dos serviços, esses permanecem com a titularidade estatal. A Constituição Federal (BRASIL, 1988) define os limites da titularidade estatal, estabelecendo que a delegação dos serviços possa ocorrer por meio de concessão, permissão e autorização. O controle maior do Estado sobre a execução dos serviços públicos se apresenta como forma de garantir proteção às atividades que se revestem de especial interesse público.
Para Matias-Pereira (2010) Administração Pública é todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras formas de conduta humana, que determinam: (a) como distribui e se exerce a autoridade política; e (b) como se atende aos interesses públicos. O autor conclui que administração pública pode ser entendida como a estrutura do poder executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas.
Com base no art. 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1998) cabe à administração pública obedecer ao princípio da eficiência, portanto, os serviços públicos por ele ofertados precisam ser de qualidade. O §3º, inciso I do citado artigo assegura a manutenção dos serviços públicos e estabelece avaliação periódica interna e externa (art. 70), da qualidade desses serviços:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
...
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
...
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder (BRASIL, 1988).
O Estado, tendo de um lado os seus cidadãos (principal) e de outro os agentes públicos (agente), responsável pela gestão da coisa pública, deve garantir o pleno funcionamento de mecanismos de governança, que permitam a efetiva participação e monitoramento dos cidadãos em relação às ações e decisões tomadas pelos governantes (CAMARGO, 2010).
Para Mello (2006) há poucos estudos referentes à governança corporativa no setor público brasileiro e os que existem são focados na tentativa de adaptar os princípios de governança do setor privado para o público, fundamentados nos princípios do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC)1.
O IBGC tem como missão contribuir para o desempenho sustentável das organizações e influenciar os agentes da nossa sociedade no sentido de maior transparência, justiça e responsabilidade.
O Código das Melhores Praticas de Governança Corporativa do IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2009) está na quarta edição e adaptou-se a uma série de mudanças pela qual passou o ambiente organizacional brasileiro, como o renascimento do mercado de capitais, observando-se um grande número de novas empresas listando seu capital na Bolsa, o aparecimento de empresas com capital disperso e difuso, fusões e aquisições de grandes companhias, reveses empresariais de veteranas e novatas e a crise econômica mundial (IBGC, 2009, p. 13).
A primeira edição, lançada em 1999, era focada somente no Conselho de Administração e foi revisada em 2001, passando a incluir recomendações para os demais agentes de Governança Corporativa, como sócios, gestores, auditorias e Conselho Fiscal. O documento foi novamente revisado em 2004, com a atualização do seu conteúdo voltada para as demandas do mercado à época no País.
O atual Código (2009) esta dividido em seis capítulos: i) Propriedade (Sócios); ii) Conselho de Administração; iii) Gestão; iv) Auditoria Independente; v) Conselho Fiscal e vi)
1O IBGC é uma sociedade civil sem fins lucrativos, fundada em 27 de novembro de 1995, por um grupo de 36 pessoas comandadas pelo
administrador Bengt Hallqvist e o professor e consultor João Bosco Lodi, é reconhecido nacionalmente e internacionalmente pelas práticas de governança.
Conduta e Conflito de Interesses. Cada capítulo aborda práticas e recomendações para cada órgão do sistema de governança (Figura 3) das organizações.
Figura 3: Sistema de Governança Corporativa
Fonte: IBGC (2010, p.16 )
O Código do IBGC conceitua Governança:
Governança Corporativa é o sistema pelo qual as organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietários, Conselho de Administração, Diretoria e órgãos de controle. As boas práticas de Governança Corporativa convertem princípios em recomendações objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organização, facilitando seu acesso a recursos e contribuindo para sua longevidade (IBGC, 2009, p.19).
Na visão do IBGC, conceitualmente, a governança corporativa surgiu para dirimir o “conflito de agência”, decorrente da separação entre a propriedade e a gestão empresarial. Defini-se governança (aplicável à instituição privadas ou públicas) como o sistema pelo qual a alta administração dirige, monitora e incentiva a instituição para apresentar bons resultados, envolvendo a relação entre os proprietários (cidadãos – setor público), o conselho de
administração, a diretoria e os órgãos de controle (IBGC, 2009; CASTELLO BRANCO e CRUZ, 2013).
O IBGC (2009, p.19) estabelece como princípios básicos de Governança Corporativa: • Transparência: mais do que a obrigação de informar e o desejo de disponibilizar para as
partes interessadas as informações que sejam de seu interesse e não apenas aquelas impostas por disposições de leis ou regulamentos. A adequada transparência resulta em um clima de confiança, tanto internamente quanto nas relações da empresa com terceiros. Não deve restringir-se ao desempenho econômico-financeiro, contemplando também os demais fatores (inclusive intangíveis) que norteiam a ação gerencial e que conduzem a criação de valor.
• Equidade: caracterizam-se pelo tratamento justo de todos os sócios e demais partes interessadas (stakeholders). Atitudes ou políticas discriminatórias, sob qualquer pretexto, são totalmente inaceitáveis.
• Prestação de Contas (accountability): os agentes de governança devem prestar contas de sua atuação, assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões.
• Responsabilidade Corporativa: os agentes de governança devem zelar pela sustentabilidade das organizações, visando a sua longevidade, e incorporando considerações de ordem social e ambiental na definição dos negócios e operações.
As práticas de governança fundamentam-se em princípios estruturais que devem permear integralmente as ações da organização, quais sejam: transparência, responsabilidade pelos resultados e pela prestação de contas (accountability), além de equidade e ética (cumprimento das normas e moralidade). Também é possível identificar perfeitamente analogias com os próprios princípios que regem a administração pública brasileira, previstos na Constituição Federal de 1988.
Na concepção de Castello Branco e Cruz (2013) e de Camargo (2010) esses princípios já constam na legislação pública federal brasileira há muito tempo, às vezes com outros nomes, mas com o semelhante conteúdo conceitual, e listam:
• Planejamento e controle (DL 200/1997, art. 6º); • Transparência e publicidade (CF, art. 37 e LRF); • Moralidade (CF, art. 37);
• Impessoalidade (CF, art. 37); • Economicidade (CF, art. 70); • Legalidade (CF, art. 37 e 70);
• Legitimidade (CF, art. 70); • Eficiência (CF, art. 37); e
• Eficácia e efetividade (Lei nº 10.180/2001, arts. 7º, III, 20, II) e outros.
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM) emitiu uma cartilha em junho (2002) contendo recomendações sobre governança corporativa.
Em reunião realizada no dia 9/2/2010, o Colegiado da CVM, considerou que a cartilha não se encontrava atualizada, tendo em vista o relevante desenvolvimento do mercado de capitais, a significativa evolução das práticas de governança corporativa adotadas pelos emissores, bem como o surgimento de práticas e problemas que eram desconhecidos ou incipientes à época da edição do material. Naquela oportunidade, o Colegiado observou que instituições privadas e entidades autorreguladoras já haviam assumido papel central na edição de códigos e orientações sobre as melhores práticas de governança corporativa, dando conta, inclusive, da permanente discussão e atualização dos padrões sugeridos ou adotados.
A Cartilha da CVM conceitua Governança:
Governança corporativa é o conjunto de práticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger todas as partes interessadas, tais como investidores, empregados e credores, facilitando o acesso ao capital (CVM, 2002).
A cartilha da CVM busca estimular o desenvolvimento do mercado de capitais brasileiro por meio da divulgação de práticas de boa governança corporativa. Seu objetivo é orientar nas questões que podem influenciar significativamente a relação entre administradores, conselheiros, auditores independentes, acionistas controladores e acionistas minoritários.
A CVM ressalta que sua cartilha não pretende esgotar o assunto, e, portanto, entende que as companhias podem e devem ir além das recomendações incluídas. Para a elaboração da cartilha, a CVM utilizou-se da experiência de 25 anos e analisou a experiência de diversos países, além de relatórios de pesquisas e códigos de governança nacionais e internacionais.
A análise das práticas de governança corporativa aplicada ao mercado de capitais envolve, principalmente: transparência, equidade de tratamento dos acionistas e prestação de contas (CVM, 2002).
O Banco Central do Brasil (BCB), por meio do projeto Governança Cooperativa, diagnosticou, por meio de estudos e pesquisas, as particularidades da governança das cooperativas de crédito e definiu diretrizes para consecução de boas práticas. Buscou, então,
apontar um caminho e induzir a adoção de boas práticas pelas cooperativas, de forma voluntária, publicando o livro denominado Governança Corporativa, BCB (2009).
O projeto contou com a participação significativa de todo o segmento de crédito cooperativo. O livro tem o objetivo primordial de aprofundar o conhecimento sobre as diretrizes para boas práticas de governança nas cooperativas de crédito e sobre os resultados dos estudos desenvolvidos.
Para o BCB Governança corporativa “trata do governo estratégico da empresa, da articulação e da distribuição do poder entre as partes com direitos de propriedade e os responsáveis pela gestão”. Não se limita a questões de verificação de procedimentos contábeis, a auditorias ou a remuneração dos gestores, mas aborda o efetivo exercício da propriedade. Nas corporações, direciona a questões que envolvem as relações entre controladores, acionistas minoritários, gestores, mercado de capitais e financiadores em geral, assim como entre diversos grupos influenciados pela ação da empresa (stakeholders), tais como empregados, clientes, fornecedores, órgãos reguladores e sociedade.
Ao estabelecer procedimentos para disciplinar as relações entre proprietários, gestores e mercados, baseados em princípios como transparência, equidade e prestação de contas, a governança contribui para melhor exercício do direito de propriedade e do controle interno e externo sobre a organização e para redução de conflitos de agência diversos. Em consequência, contribui para a redução dos custos de capital e dos riscos do negócio e para a melhoria da imagem pública da organização, entre outros benefícios. Ampliando-se a visão, tem-se que a difusão de práticas de governança torna um sistema mais seguro e confiável no que se refere à perspectiva de mercado e de agentes externos (GOVERNANÇA CORPORATIVA, BCB, 2009, p. 31).
A Bolsa de Valores de São Paulo (BM&FBOVESPA) utiliza a mesma conceituação de governança usada pelo IBGC (2009, p. 19) “governança corporativa é um sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo os acionistas e os cotistas, Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal”. Ela também utiliza os mesmos princípios: transparência, equidade, prestação de contas e responsabilidade, sendo acrescentado à avaliação de riscos.
A BM&FBOVESPA possui segmentos especiais de listagem das empresas, desenvolvidos com o objetivo de proporcionar um ambiente de negociação que estimula, simultaneamente, o interesse dos investidores e a valorização das companhias. Assim, ela
criou os níveis diferenciados (Níveis 1 e 2 e Novo Mercado) de governança corporativa, para os quais as empresas listadas na Bolsa puderem, voluntariamente, aderir.
Os segmentos especiais de listagem da BM&FBOVESPA – Bovespa Mais, Novo Mercado, Nível 2 e Nível 1 - foram criados há mais de 10 anos, no momento em que percebeu-se que, para desenvolver o mercado de capitais brasileiro, era preciso ter segmentos adequados aos diferentes perfis de empresas.
Todos os segmentos prezam por rígidas regras de governança corporativa. Essas regras vão além das obrigações (prestação de contas) que as companhias têm perante a Lei das Sociedades por Ações (Lei das S.As.) e têm como objetivo melhorar a avaliação das companhias que decidem aderir, voluntariamente, a um desses níveis de listagem.
Além disso, tais regras atraem os investidores. Ao assegurar direitos e garantias aos acionistas (equidade), bem como a divulgação (transparência) de informações mais completas para controladores, gestores da companhia e participantes do mercado, reduz-se o risco.
O Novo Mercado estabeleceu desde sua criação (2000) um padrão de governança corporativa diferenciado. A partir da primeira listagem, em 2002, ele se tornou o padrão de transparência e governança exigido pelos investidores para as novas aberturas de capital. Na última década, o Novo Mercado firmou-se como uma seção destinada à negociação de ações de empresas que adotam, voluntariamente, práticas de governança corporativa adicionais às que são exigidas pela legislação brasileira.
A tabela 1 apresenta um comparativo contendo as principais diferenças entre o Novo Mercado, Nível 2, Nível 1, Bovespa Mais e o tradicional.
Tabela 1: Comparativo dos Segmentos de Listagem
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Fonte: Bovespa, disponível em http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/servicos/solucoes-para- empresas/segmentos-de-listagem/o-que-sao-segmentos-de-listagem.aspx?idioma=pt-br, acesso em 20/10/2013.
Alves (2010), em sua pesquisa denominada “Governança Corporativa, Desempenho e Risco no Brasil”, verificou empiricamente se a adoção de boas práticas de governança corporativa tem influência significativa sobre o desempenho e o risco das empresas no mercado brasileiro. A amostra da pesquisa compreendeu as informações de empresas não financeiras listadas na Bovespa, nos anos de 2007, 2008 e 2009. Foram utilizadas regressões multivariadas do tipo seção transversal, estimadas por MQO2.
A pesquisa de Alves (2010) concluiu que o índice de governança corporativa apresentou relação positiva significativa com o desempenho financeiro das empresas da amostra, principalmente com os indicadores ROA3 e QTOBIN4. Entretanto, a robustez dos resultados não pode ser garantida, uma vez que não foi verificada relação significativa consistente entre o índice de governança e os demais indicadores de desempenho testados, EBITDA5 e ROE6. Os resultados da pesquisa também indicaram fortemente que, em média, a adoção de boas práticas de governança corporativa relaciona-se negativamente com a volatilidade das ações, diminuindo o risco da empresa do ponto de vista de um investidor não diversificado. Em contrapartida, não restou evidenciada a possível relação inversa entre boas práticas de governança corporativa e o beta do CAPM7, medida representativa do risco das empresas do ponto de vista de um investidor diversificado. Por fim, a listagem no Nível 2 ou Novo Mercado da Bovespa e a emissão de ADRs8 não apresentaram relações consistentes com as variáveis de desempenho e risco testadas.
Em 23/2/2005, a Presidência da República institui por meio do Decreto nº 5.378 (Brasil, 2005) o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública, que é o resultado da evolução histórica de diversas iniciativas do Governo Federal para a promoção da gestão pública de excelência, visando contribuir para a qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão e para o aumento da competitividade do País.
2 MQO - O Método dos Mínimos Quadrados, é uma técnica de otimização matemática que procura encontrar o melhor ajuste para um
conjunto de dados.
3 ROA - retornos sobre Ativos (Return on Assets).
4 QTOBIN - representa a razão entre o valor da firma e o valor de reposição dos ativos das empresas.
5 EBITIDA - representa o valor da firma pela geração de caixa operacional simplificada e o fluxo de caixa descontado. 6 ROE - retorno sobre o Patrimônio Líquido (Return on Equity).
7CAPM – (Capital Asset Pricing Model) modelo de precificação de ativos financeiros. 8 Os ADRs (American Depositary Receipt) são recibos de depósitos Americanos.
O Programa é essencialmente voltado ao setor público, respeita o federalismo, alcança toda a administração pública, em todos os poderes e esferas do governo, tem foco no cidadão e está fundamentado nos princípios constitucionais da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência e está voltado para a disposição de resultados para a sociedade, com impactos na melhoria da qualidade de vida e na geração do bem comum.
O GesPública lançou, por meio da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão o Guia Referencial para Medição de Desempenho na Administração Pública (2009), no qual dedica o primeiro capítulo a governança. O Guia define governança pública, como:
A Governança pública, por sua vez, baseia-se em múltiplos arranjos com a participação de diversos atores (estado, terceiro setor, mercado etc.) no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. Este modelo não diminui a importância do estado, mas qualifica-o com o papel de orquestrador, direcionador estratégico, indutor e fomentador absolutamente essencial para a ativação e orientação das capacidades dos demais atores. Este paradigma promove a adoção de modelos de gestão pós ou neo-burocráticos, tais como: redes, modelos de gestão orgânicos (flexíveis, orientados para resultados, foco no beneficiário), mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade (BRASIL, 2005).
O GesPública define boa gestão como sendo:
aquela que alcança resultados, independentemente de meritórios esforços e intenções. E, alcançar resultados, no setor público, é atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, sejam cidadãos ou organizações, criando valor público (BRASIL, 2005).
O GesPública contempla a formulação e implementação de medidas integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à: i) promoção dos resultados preconizados no plano plurianual; ii) consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão; e iii) aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais, tendo como objetivo:
• Eliminar o déficit institucional, visando ao integral atendimento das competências constitucionais do Poder Executivo Federal;
• Promover a governança, aumentando a capacidade de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas;
• Promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ação pública;
• Assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, promovendo a adequação entre meios, ações, impactos e resultados; e
• Promover a gestão democrática, participativa, transparente e ética.
O GesPública absorve os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Busca promover a gestão democrática, participativa, transparente e ética. Adota as dimensões de esforço, que são: economicidade, execução e excelência e as dimensões de resultados eficiência, eficácia e efetividade. A Figura 4 ilustra as dimensões do GesPública.
Figura 4: Dimensões que Constituem os 6 E’s (GesPública)
Fonte: Guia Referencial para Medição de Desempenho, 2009, p.19
Dimensões de Esforço
• economicidade: compreende-se como o processo de captação de recursos com o menor ônus possível, dentro dos requisitos e da quantidade exigidos de insumos (recursos, pessoas, tempo etc.).
• execução: refere-se à execução de processos e atividades segundo os prazos e requisitos estabelecidos.
• excelência: caracteriza-se pela conformidade aos critérios e padrões de qualidade, com vistas ao desenvolvimento dos processos, atividades e projetos na busca da melhor execução, eficiência e eficácia; é assim um elemento transversal à cadeia de valor.
Dimensões de Resultado
• eficiência: relação entre os produtos gerados (outputs) e os insumos empregados na busca de melhor desempenho dos processos, atividades e projetos com relação ao custo envolvido e ao tempo destinado.
• eficácia: é compreendida como a quantidade e a qualidade de produtos e serviços entregues ao usuário (beneficiário direto dos produtos e serviços da organização); é envolvida pelos critérios de excelência e influenciada pela eficiência da organização. • efetividade: caracteriza-se como os impactos gerados por produtos, processos ou projetos.
O Modelo de Excelência em Gestão Pública é composto por 8 critérios que juntos compõem um sistema de gestão para as organizações do setor público brasileiro. Os critérios que compõem o modelo são os seguintes: Liderança; Estratégias e Planos; Cidadãos; Sociedade; Informação e Conhecimento; Pessoas; Processos; e Resultados.
Os Critérios de Excelência fazem parte de um modelo que propõe como sistemática avaliar a gestão, tomando como referência o estado da arte em gestão, em geral desenvolvido a partir dos prêmios nacionais da gestão. A ideia é a de que, para melhorar a eficiência e a eficácia das organizações em geral, precisamos ter uma visão e uma abordagem sistêmica da gestão, além de ter empresas que, tratando de