1.7.1.1. Origem
O instituto da iniciativa popular surgiu pela primeira vez nos Estados Unidos no fim do século XIX. A primeira previsão do instituto se deu em 1898 no Estado de Dakota do Sul, embora tenha sido utilizada pela primeira vez no Estado do Oregon, em 1904185. A Constituição de Weimar adotou a iniciativa popular a partir de 1919, e uma das exigências para a sua prática era a participação de, no mínimo, um décimo do eleitorado. O instituto também foi previsto Lei Fundamental de Bonn (art. 29), para fins de modificação do território de seus Estados integrantes. A Suíça186 também prevê o instituto, notadamente para projetos de emenda constitucional, assim como no Paraguai e nas Filipinas. Na Itália, pratica-se a iniciativa popular
185 Conforme Paulo Bonavides (Ciência Política, São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 313);
Marcus Cláudio (Teoria Geral do Estado, Barueri: Editora Manole, 2010, p. 129); conforme Denise Auad (Mecanismos de Participação Popular no Brasil: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Disponível em:
<http://www.unibero.edu.br/download/revistaeletronica/Set05_Artigos/DIR_PROF%20DENISE_OK.pd f>. Acesso em 23.10.2011).
186 “A Constituição de 1874, pela revisão de 1891, admite a iniciativa popular para a sua reforma,
mas não a obrigou em matéria de leis ordinárias. Nos cantões, ao contrário, a iniciativa popular é largamente aplicada na elaboração das leis ordinárias. O espírito democrático do povo suíço, porém tem sabido valer-se inteligentemente da disposição constitucional federal sobre a iniciativa. Não definindo a Constituição o que é matéria constitucional, quando o povo quer exigir da assembléia federal uma lei ordinária, propõe-na como emenda à Constituição, e assim nesta tiveram abrigo várias matérias evidentemente estranhas a ela, tais como restrições à matança de gado, proibição da venda de absinto, etc., por terem tido origem na iniciativa popular.” (Darcy Azambuja, Teoria Geral do Estado, 4ª ed. São Paulo: Editora Globo, 2008, p. 253).
mediante a assinatura de, no mínimo, cinqüenta mil cidadãos ao passo que, na Espanha, são exigidas quinhentas mil assinaturas com firma reconhecida. Atualmente, a iniciativa popular é um dos mecanismos de participação mais utilizados nos países cujas constituições o prevêem: Argentina, Colômbia, Equador, México, Peru, Panamá, Venezuela, Uruguai, Áustria, dentre outros.
1.7.1.2. Conceito
A iniciativa popular, assim como os demais instrumentos da democracia semidireta, é reflexo do princípio da soberania popular inscrito na Constituição. Esse instituto permite que o povo interfira diretamente na produção legislativa, tarefa que cabe precipuamente ao Poder Legislativo. Por meio da iniciativa popular, permite-se a um grupo de cidadãos a propositura de um projeto de lei, posteriormente submetido à apreciação do Poder Legislativo, desde que atendidos determinados requisitos legais. A iniciativa popular legislativa está prevista pela Constituição Federal de 1988 em seus artigos 14, III e 61, § 2º e encontra-se também regulada pela Lei nº 9.709/98.
As condições para o exercício da iniciativa popular variam conforme as disposições constitucionais e os preceitos legais dos países que a praticam, entretanto, apesar das diferenças legais e procedimentais do instituto em cada país, não pairam dúvidas quanto ao seu significado. Maria Victoria Benevides registra que:
Por iniciativa popular legislativa entende-se sempre o mesmo mecanismo, que inclui um processo de participação “complexo”, desde a elaboração de um texto (das simples moções ao projeto de lei ou emenda constitucional formalmente articulados) até a votação de uma proposta, passando pelas várias fases da campanha, coleta de assinaturas e controle de constitucionalidade. 187
187 Maria Victoria de Mesquita Benevides, A Cidadania Ativa
– referendo, plebiscito e iniciativa popular, São Paulo: Editora Ática, 2003, p. 33.
A inciativa popular é tida como o mais significativo instituto da democracia participativa, isto é, de todos os instrumentos da democracia semidireta, é o que mais atende às exigências populares de participação, é aquele que consagra a efetiva participação popular no processo político, pois permite a iniciativa legislativa pelo próprio povo188, proporcionando aos cidadãos o exercício de uma verdadeira
orientação governamental e propiciando ao povo propor leis que lhe pareçam melhor atender ao interesse público.189 Ao mesmo tempo em que é considerada um
dos mais efetivos mecanismos de participação popular, é também tida como instrumento que compele o Parlamento a legislar sobre determinada matéria, conforme destaca Aderson de Menezes: “Ocorre quando certo número de cidadãos se exprime pela necessidade da lei, hipótese em que a assembléia é juridicamente obrigada a discuti-la.”. 190
Pinto Ferreira conceitua a iniciativa popular como “um instituto autônomo da democracia semidireta: é um processo de popularizar a democracia, concedendo ao povo a possibilidade de interferir imediatamente na legislação” 191. Vale destacar,
ainda, o conceito formulado por Adrian Sgarbi para quem a iniciativa popular legislativa “é procedimento democrático de propulsão do processo legiferante que consiste em facultar aos eleitores, seja na expressão de uma percentagem ou de um número especificado de participantes, a iniciativa de proposta legislativa tendente à adoção de norma constitucional ou infraconstitucional” 192.
1.7.1.3. Objeto
188 Conforme Paulo Bonavides (Ciência Política, São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 311);
Marcus Cláudio Acquaviva leciona: “Iniciativa popular: eis o mais significativo instituto da democracia semidireta. Realmente, de todas as instituições da democracia semidireta, a que mais atende às exigências populares de uma participação efetiva no processo político é a iniciativa das leis pelo próprio povo. [...] Na iniciativa popular o povo exerce apenas um direito de petição “reforçado”, pelo qual pressiona o parlamento a reparar um projeto de lei sobre determinado assunto, bem como a discuti-lo e a votá-lo. No caso, os cidadãos não legislam, mas fazem com que se legisle.” (Teoria Geral do Estado, Barueri: Editora Manole, 2010, p. 129).
189 Paulo Bonavides, Ciência Política, São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 311.
190 Aderson de Menezes, Teoria Geral do Estado, 8ª ed., Rio de Janeiro: Editora Forense, 1998, p.
286.
191 Pinto Ferreira, Princípios Gerais do Direito Constitucional Moderno, São Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 1971, p. 207.
No tocante às matérias que podem ser objeto de iniciativa popular, cumpre, primeiramente, apontar a diferença existente entre iniciativa constitucional e iniciativa legislativa. Jair Eduardo Santana explica que a iniciativa popular pode se dar no âmbito constitucional ou infraconstitucional, isto é, “será iniciativa constituinte quando objetivar a reforma (emenda ou revisão) da Constituição, e será iniciativa legislativa quando se referir à proposição de leis ou atos infraconstitucionais” 193. No
caso da iniciativa constitucional, os cidadãos se utilizam de um projeto articulado ou simplesmente de um pedido baseado em diretrizes gerais, para o fim de reforma parcial ou total da Constituição. No caso da iniciativa legislativa, o que se pretende é a criação de uma lei ou alterações em leis já existentes.
Observa-se que a Constituição Federal de 1988 reservou a iniciativa popular ao âmbito de leis complementares e ordinárias, porém, nada especificou em relação às matérias objeto de iniciativa do povo. Diante disso, depreende-se que todas as matérias previstas na iniciativa geral do artigo 61, caput, poderão ser objeto de iniciativa popular, exceto, portanto, as de iniciativa privativa.
O problema que se levanta é o referente às emendas constitucionais. O processo de reforma constitucional, estabelecido pela Constituição em seu artigo 60, incisos I, II e III, é de iniciativa do Congresso Nacional, do Presidente da República ou das Assembléias Legislativas das unidades federativas. Não há previsão expressa de que processos de reforma constitucional possam se dar por iniciativa do povo194. Nesse ponto, o instituto da iniciativa popular, bem como a
193 Jair Eduardo Santana, Democracia e Cidadania: o referendo como instrumento de participação
política, Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 52.
194
“Não é demais lembrar que algumas das mais importantes modificações da Constituição suíça operaram-se a partir das iniciativas populares. Na Itália, o referendo sobre o divórcio foi desencadeado por iniciativa popular. Também as constituições da Espanha e Áustria admitem a iniciativa popular em matéria constitucional. Dos países com tradição no uso dos mecanismos de participação direta, somente nos Estados Unidos não é adotada a iniciativa popular em matéria constitucional a nível federal.” Hélcio Ribeiro. A iniciativa popular como instrumento da democracia participativa. Disponível em:
<http://www.mackenzie.br/fileadmin/Graduacao/FDir/Artigos/helcioribeiro.pdf>. Acesso em 22.10.2011). Ensina Fábio Konder Comparato: “A Constituição espanhola dispõe, em seu art. 168, que uma vez decidida a realização da reforma, seja parcial, seja total, as Cortes Gerais são automaticamente dissolvidas, a fim de permitir que os eleitores elejam novos representantes, especialmente incumbidos de votar a mudança constitucional. Encerrado o processo de votação, a reforma da Constituição é obrigatoriamente submetida ao referendo popular. Já a Constituição Federal suíça organiza o processo de reforma, parcial ou total, mediante iniciativa popular,
soberania dos cidadãos, têm seu alcance sensivelmente limitado. Assevera José Álvaro Moisés:
O primeiro aspecto a considerar refere-se à restrição que, ao contrário das experiências internacionais mais conhecidas, a exclui da possibilidade de gerar modificações no texto constitucional. [...] essa impossibilidade restringe a eficácia do princípio da soberania popular, uma vez que a participação popular, ademais das eleições, só intervém para produzir efeitos no plano da legislação ordinária (o que, certamente, não é irrelevante).[...] Trata-se, portanto, apesar da novidade, de concepção bastante restritiva do modelo que envolve a legislação direta [...] 195
De acordo com Maria Victoria Benevides196, não há argumento sólido para se restringir o âmbito temático no tocante à iniciativa popular, pois, além da discussão sobre o princípio da soberania popular, o ponto é que se trata de uma iniciativa, não de uma decisão. Ou seja, a questão em causa só será deliberada após o debate no Legislativo. A respeito da soberania e das limitações materiais de iniciativa popular em âmbito constitucional197, Mônica de Melo registra que:
A Constituição Federal, ao determinar que o Estado Brasileiro rege-se pelo princípio da soberania popular, ressalta que o exercício direto do poder se faz nos seus termos. A Constituição não estabeleceu limites materiais expressos à iniciativa popular, até porque o remete à regulamentação. Entretanto, cremos que alguns limites estão implícitos e decorrem do próprio sistema. Assim é que projeto de lei de iniciativa popular não pode alterar normas constitucionais, uma vez que o instrumento próprio é a emenda constitucional, que possui iniciativa própria e diferenciada das outras espécies normativas.198
submetendo igualmente o texto alterado ao referendo do povo (arts. 118 e seguintes).”. (Rumo à Justiça, São Paulo: Editora Saraiva, 2010, pp. 446-447)
195 José Álvaro Moisés, Cidadania e Participação
– Ensaio sobre o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular na nova Constituição, São Paulo: Editora Marco Zero, 2002, pp. 84-85.
196 Maria Victoria de Mesquita Benevides, A Cidadania Ativa
– referendo, plebiscito e iniciativa popular, São Paulo: Editora Ática, 2003, p. 140.
197
“A iniciativa popular não é instrumento hábil a que se recorra para a reforma constitucional. E está contida, como todo o processo legislativo, pelas normas de caráter proibitivo da Lei Maior. No mais, está a serviço da capacidade inovadora da cidadania.” (Almino Afonso, Democracia Participativa: plebiscito, referendo e iniciativa popular. In: Revista de Informação Legislativa, ano 33, nº 132, p. 24, out./dez. 1996).
198 Mônica de Melo, Plebiscito, Referendo e Iniciativa Popular: mecanismos constitucionais de
Denise Auad considera que a prerrogativa dos cidadãos para apresentar ao Congresso Nacional proposta de emenda constitucional seria muito importante para o fortalecimento da soberania popular. No entanto, não há previsão nesse sentido, pois tanto a Lei nº 9.709/98 quanto a Constituição Federal mencionam a expressão “projeto de lei”. Além disso, o artigo 60 da Constituição, que trata do procedimento para a aprovação de emendas constitucionais, não estabelece em seus incisos a possibilidade de emenda mediante proposta de iniciativa popular. Por fim, Denise Auad ressalta: “Apenas uma interpretação sistemática dos princípios constitucionais, colocando em relevo o princípio da soberania popular, poderia abrir uma porta nesse sentido.”. 199
O jurista Fábio Konder Comparato considera que não somente a revisão constitucional, mas qualquer reforma constitucional deve ser possível por meio dos mecanismos diretos de participação, posto que não há norma expressa200 em
sentido contrário:
Havendo a Constituição de 1988 admitido o exercício direto da soberania popular como princípio, a sua exclusão para as emendas e a revisão, dependeria de uma norma explícita. Como esta não existe, deve-se concluir que toda e qualquer reforma da Constituição pode ser ratificada – como também iniciada – pelo voto popular.201
Do mesmo entendimento partilha José Afonso da Silva que explica que, relativamente ao sistema de modificação constitucional, anteprojetos e projetos admitiam expressamente a iniciativa popular e o referendo em matéria de emenda constitucional, porém, quando da votação no Plenário, os conservadores
199 Denise Auad, Mecanismos de Participação Popular no Brasil: plebiscito, referendo e iniciativa
popular. Disponível em:
<http://www.unibero.edu.br/download/revistaeletronica/Set05_Artigos/DIR_PROF%20DENISE_OK.pd f>. Acesso em 23.10.2011.
200 Com relação ao uso da iniciativa popular para propor ao Congresso Nacional emenda à
Constituição Federal, Sonia Fleury anota: “Não há proibição expressa sobre o assunto na CF/88 nem na Lei 9.709/98, mas ambas mencionam apenas projetos de lei de iniciativa popular”. (Iniciativa Popular. In: Leonardo Avritzer; Fátima Anastasia (organizadores), Reforma Política no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006, nota 4, p. 98)
201 Fábio Konder Comparato, Emenda e Revisão na Constituição de 1988. In: Revista de Direito
derrubaram tal possibilidade que constava do artigo 74, parágrafo 2º do Projeto aprovado na Comissão de Sistematização. Afirma o jurista:
“Não está, porém, excluída a aplicação desses institutos de participação popular nessa matéria. Está expressamente estabelecido que o poder que emana do povo será exercido por meio de representantes ou diretamente (art. 1º, parágrafo único), que a soberania popular será exercida também por referendo e iniciativa populares (art. 14, II e III) [...]”. 202
Sobre a competência reformadora do Congresso Nacional, assevera:
O Congresso Nacional, enquanto poder constituído, não deveria ser titular, sem o expresso consentimento do povo, do monopólio da competência reformadora da Constituição por meio de emendas. Ora, abusando desse monopólio, já de si indefensável segundo o princípio da legitimidade democrática, o Congresso acaba freqüentemente por decidir em causa própria, não só ao alterar o texto constitucional, mas também quando muda a legislação ordinária, notadamente em matéria eleitoral. [...] Escusa lembrar que a legitimidade política, no Estado Democrático de Direito, é basicamente uma questão de confiança popular. Se os delegados do poder soberano agem em causa própria, sem o consentimento do poder delegante, é todo o sistema político que passa a girar em falso. Por essas razões, parece indispensável e urgente enfrentar a questão da reforma política no Brasil de modo radical, mediante: [...] b) a atribuição do poder de revisão constitucional a uma assembléia de representantes do povo, constituída exclusivamente para essa finalidade, e cujos membros devem ser eleitos pelo povo como unidade soberana, sem as enormes e indefensáveis desigualdades, políticas e demográficas, entre os eleitorados estaduais; [...] 203
A constatação acima é um dos importantes motivos para se considerar a importância da iniciativa popular, pois, por meio dela, os cidadãos agem ampla e diretamente no processo legislativo, por vezes complementando a atuação parlamentar, conforme explica Mônica Caggiano ao afirmar que “o instituto tem por escopo amenizar as distorções do sistema representativo; opera, assim, a desfiguração da mecânica representativa, minimizando-a, quando a ela acoplada na engrenagem institucional”. 204
202 José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, São Paulo: Malheiros, 2002, p. 63. 203 Fábio Konder Comparato, Rumo à Justiça, São Paulo: Editora Saraiva, 2010, pp. 447-448.
204 Mônica Herman Salem Caggiano, Oposição na Política: propostas para uma rearquitetura da
1.7.1.4. Elementos
A iniciativa popular passou a integrar o ordenamento jurídico brasileiro a partir da Constituição Federal de 1988 que previu o instituto em seus artigos 14, III e 61, parágrafo 2º. No artigo 14, inciso III, está prevista como forma de exercício da soberania popular. O artigo 61 dispõe sobre a iniciativa das leis complementares e ordinárias e da necessidade de apresentação de um projeto de lei à Câmara dos Deputados. O parágrafo 2º do dispositivo informa sobre o número mínimo de assinaturas exigido para aceitação da proposta. A Constituição prevê, ainda, o exercício da iniciativa popular no âmbito estadual e municipal, de acordo com os artigos 27, parágrafo 4º e 29, inciso XIII, respectivamente.
1.7.1.4.1. Iniciativa popular articulada e não-articulada
A iniciativa popular permite a possibilidade de criação legislativa pelo povo. Assim, por meio dela, uma determinada porcentagem do eleitorado pode encaminhar projeto de lei, redigido de modo articulado ou apresentar ao Legislativo205 somente diretrizes gerais da matéria.
205 Dalmo de Abreu Dallari esclarece a diferença existente entre iniciativa direta e iniciativa indireta:
“Nos Estados Unidos da América faz-se uma diferenciação entre duas espécies de iniciativa, que são: iniciativa direta, pela qual o projeto de emenda constitucional ou de lei ordinária contendo a assinatura de um número mínimo de eleitores, deve, obrigatoriamente, ser submetido à deliberação dos eleitores nas próximas eleições; e iniciativa indireta, que dá ao Legislativo estadual a possibilidade de discutir e votar o projeto proposto pelos eleitores, antes que ele seja submetido à aprovação popular. Só se o projeto for rejeitado pelo Legislativo é que ele será submetido ao eleitorado, havendo Estados norte-americanos que exijam um número adicional de assinaturas, apoiando o projeto, para que ele seja dado à decisão popular mesmo depois de recusado pela assembléia. A Constituição brasileira adotou a iniciativa popular, mas apenas para projetos de lei ordinária ou complementar e sem a possibilidade de qualquer recurso se o Legislativo rejeitar o projeto.”. (Elementos de Teoria Geral do Estado, São Paulo: Editora Saraiva, 2005, p. 154); conforme Maria Benedita Malaquias Pires Urbano: “A iniciativa popular mais comum é a iniciativa indirecta, que implica que o pedido popular expresso, seja num projecto redigido seja de uma forma genérica, terá que ser apreciado pelos representantes, que poderão aceita-los ou rejeitá-los, tendo lugar obrigatoriamente, neste último caso, a realização de um referendo.”. (O Referendo: Perfil Histórico- evolutivo do Instituto. Configuração Jurídica do Referendo em Portugal, Coimbra Editora, 1998, p. 76)
Um dos meios de se classificar a iniciativa popular baseia-se no tipo de sua formulação206, a qual poderá dar-se de forma articulada, formulada ou complexa, quando o povo leva ao legislativo um projeto de lei redigido em artigos; ou, de forma não-articulada, não-formulada, ou simples, em que eleitores apresentam ao Legislativo uma proposta contendo apenas os termos gerais da matéria que se pretende ver regulada207. Paulo Bonavides208 explica que na iniciativa não- formulada, o corpo eleitoral consigna apenas os traços gerais, a inspiração de propósitos, o princípio da lei, cabendo ao órgão representativo deliberante dar forma e curso ao projeto que objetiva atender o sentimento que esse tipo de iniciativa venha a exprimir. Na modalidade formulada, a iniciativa apresenta um projeto à assembléia num texto em forma de lei, por vezes redigido já na forma de artigos, pronto a ser discutido e votado.
A Constituição Federal de 1988 admite apenas a iniciativa popular articulada, conforme se depreende do artigo 61, parágrafo 2º e do artigo 13 da Lei nº 9.709/98, que estabelecem apresentação de projeto de lei.
1.7.1.4.2. Quociente eleitoral
206
“Nesse sentido os apontamentos de Maurice Duverger, assinalando as duas modelagens a albergar a iniciativa popular: a formulée e a non formulée, consubstanciando-se a primeira no oferecimento de proposituras sob a consistência formal de projeto de lei, atendidas as exigências de técnica legislativa, e a segunda configurando-se mera indicação geral das inovações desejadas.” (Monica Herman Salem Caggiano, Oposição na Política: propostas para uma rearquitetura da democracia, São Paulo: Angelotti, 1995, pp. 105).
207
“A inciativa popular articulada é aquela em que o povo apresenta ao Parlamento um projeto de lei completo, redigido por artigos e a não articulada ou por moção é aquela em que o povo pede ao órgão legislativo que prepare uma lei sobre determinada matéria.” (Darcy Azambuja, Teoria Geral do Estado, 4ª ed. São Paulo: Editora Globo, 2008, p. 252). Também conforme Adrian Sgarbi, O Referendo, Rio de Janeiro: Renovar, 1999, pp. 113-114; Hélcio Ribeiro, A iniciativa popular como instrumento da democracia participativa.
<Disponível em: http://www.mackenzie.br/fileadmin/Graduacao/FDir/Artigos/helcioribeiro.pdf>. Acesso em 22.10.2011. Conforme Manuel García-Pelayo: “Cuando se trata simplemente de invitación a la autoridade legislativa ordinária a legislas sobre una cuestión, se llama iniciativa simple; cuando la invitación se expressa en forma de proyecto de ley, se llama iniciativa formulada.” (Derecho Constitucional Comparado, 3ª ed., Madrid: Manuales de la Revista de Occidente, 1953, p. 184). Nas palavras de Aderson de Menezes: Há duas variedades de iniciativa popular: a articulada, em que o povo manda ao parlamento projeto sobre tal ou qual assunto, já organizado e redigido por artigos; e a não articulada ou por moção, em que o povo se limita a pedir à assembléia legislativa projeto de lei, para discuti-lo e votá-lo.”. (Teoria Geral do Estado, 8ª ed., Rio de Janeiro: Editora