A função de regulação é entendida como estratégia em estreita interface com o planejamento, o controle, a avaliação e com os diversos níveis de complexidade da assistência, buscando garantir a assistência integral aos usuários do SUS. A regulação é um dos instrumentos de gestão que viabiliza o ordenamento da relação dos usuários com os prestadores de saúde (MENDONÇA, 2006). Assim, os marcos conceituais da regulação em saúde delimitam claramente a regulação de acesso dos usuários aos serviços assistenciais, trazendo, também, a noção de complexos reguladores.
O Ministério da Saúde, buscando superar deficiências conceituais, práticas e de finalidades, propõe uma reformulação dos conceitos de regulação, discriminando-a segundo sua ação sobre sistemas de saúde: regulação sobre sistemas; da atenção à saúde que atua sobre a produção direta das ações e serviços de saúde, portanto, sobre prestadores de serviços; e do acesso dos usuários aos serviços de saúde. Dessa forma, a regulação sobre sistema de saúde contém as ações de regulação da atenção à saúde e esta, por sua vez, as ações de regulação do acesso à assistência (BRASIL, 2007a).
Não existe um padrão para definir o conceito de regulação, pois estes são inúmeros e diferentes. Assim, o termo regulação, aplicado ao setor saúde no país, tem diversos entendimentos, concepções e práticas, definidas conforme explicitado acima.
34
Figura 1- Regulação estatal sobre o setor saúde. Fonte: BRASIL, 2006e.
Esses conceitos buscam articular e integrar as ações de regulação, controle, avaliação e auditoria da produção de bens e serviços em saúde, visualizando-as, de fato, como ações mediatas, oportunas e facilitadoras das ações fins da atenção à saúde, no sentido de efetivação da universalidade e eqüidade do acesso, da resolubilidade e da integralidade do cuidado, ou seja, como ações meio que ajudem a criar as condições para uma atenção à saúde pautada pelas demandas, necessidades e direitos de usuários cidadãos.
Alguns autores chamam a atenção para a diferença entre regulação assistencial e do acesso, afirmando que “a regulação assistencial é prerrogativa do gestor e a regulação do acesso é delegada pelo gestor ao regulador”, portanto a primeira é composta por um conjunto de atividades que inclui a segunda. Ressaltam, ainda, que ao definir regulação do acesso, a programação assistencial passa a se basear nas necessidades de saúde da população e não na disponibilidade de oferta (MENDONÇA, 2006, p.116).
Refletindo-se na perspectiva do fortalecimento da capacidade gestora de estados e municípios, na organização das redes de serviços de saúde e no planejamento das ações, verifica-se que a regulação em saúde, na maioria das vezes, não ocorre de forma eficaz ou contextualizada, levando ao não cumprimento das referências pactuadas e, conseqüentemente, aos obstáculos como as barreiras físicas e burocráticas do acesso da população às ações e serviços.
Contudo, a realidade da construção do SUS evidenciou a necessidade de propor novas formas de lidar com a fragmentação da gestão pública, ou seja, surgiram novas
35
propostas de programas e projetos para a saúde, como alguns preceitos emanados pela NOAS 01/2002 e aprimorados no novo Pacto de Gestão do SUS (BRASIL, 2006e).
As funções dos sistemas de serviços de saúde podem ser catalogadas de diferentes formas. Conforme Mendes (2002), elas podem ser agrupadas em três macrofunções: a regulação, o financiamento e a prestação dos serviços de saúde.
Quanto a regulação, o autor supracitado afirma que, a regulação estatal se dá quando o Estado, investido de seu papel de mediador coletivo, exercita um conjunto de diferentes funções a fim de direcionar os sistemas de serviços de saúde ao cumprimento de seus objetivos, bem como no sentido de definir, implementar e avaliar as regras do jogo destes sistemas, de forma a regular o comportamento dos atores sociais e a satisfazer as demandas, necessidades e representações da população.
Pode envolver um conjunto de papéis regulatórios como os de reitoria, decorrentes da capacidade de condução política do sistema de serviços de saúde; os de normalização, que dizem respeito à delimitação das regras do jogo dos serviços de saúde e das condições para que os jogadores entrem e desempenhem seu papel no jogo sanitário; e a superintendência, referentes ao monitoramento, controle e avaliação do sistema de serviços de saúde (MENDES, 2002).
Os conceitos, as práticas e finalidades da regulação em saúde não se encontram totalmente desenvolvidos. Surgiram a partir de 2002, quando o Ministério da Saúde do Brasil iniciou o debate sobre os conceitos e as práticas da regulação que, tais como as de controle, avaliação e auditoria, não têm sido uniformes (BRASIL, 2006e).
Existem conceitos que tomam a regulação estatal na saúde apenas como o ato de regulamentar, de elaborar as regras. Outros consideram regulação em saúde como um conjunto de ações mediatas que se interpõem entre as demandas dos usuários e seu acesso aos serviços de saúde, traduzidas em fluxos, protocolos assistenciais, centrais de leitos, centrais de consultas e exames, além dos processos de trabalhos correspondentes (BRASIL, 2007a).
Uma concepção ampliada de regulação no setor saúde, além da fiscalização e controle, incorpora como funções a condução política, a análise da situação, o planejamento e a comunicação, confundindo-se, assim, com o conceito de gestão. Podendo ser definida como um conjunto de ações meio, de sujeitos sociais sobre outros sujeitos, que facilitam ou
36
limitam os rumos da produção de bens e serviços em determinado setor da economia, incluindo o setor saúde (MENDONÇA, 2006).
Regulação compreenderia, então, o ato de regulamentar as ações que asseguram o cumprimento das regulamentações como fiscalizações, controle, monitoramento, avaliação e auditoria. Nesse sentido, não se confunde com a gestão, mas é uma de suas funções. Portanto, caberia à gestão a definição dos rumos da produção de bens e serviços de saúde, por meio da política de saúde e da implementação do correspondente Modelo de Atenção à Saúde, e a regulação à vigilância do cumprimento das regulamentações que incorporam os objetivos da política de saúde (BRASIL, 2007a).
A Norma Operacional da Assistência à Saúde (NOAS 01/2002) disseminou o conceito de regulação como sinônimo de regulação assistencial, vinculada à oferta de serviços, à disponibilidade de recursos financeiros e à programação pactuada integrada (BRASIL, 2002a).