A década de 1970 foi marcada por profundas mudanças na geopolítica mundial. Os Estados Unidos enfrentaram uma forte recessão com a crise do petróleo em 1973, e outra em 1979, além de perderem a guerra do Vietnã em 1975. Some-se a isso a consolidação do Japão e da Comunidade Europeia como seus principais concorrentes.
A Rodada Tóquio também marcou a mudança da política externa brasileira em relação às negociações multilaterais no âmbito do GATT. Com exuberante crescimento econômico, foi se cristalizando a crença de que o país podia,
99 International Trade and the Tokyo Round Negotiation, p. 122.
100 Histórico da Rodada do Uruguai. Estudos em Comércio Exterior, v. 01, n. 03, p. 06. 101 FINGER, Joseph Michael, Ideas count, words inform, p. 89.
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efetivamente, “transcender suas circunstâncias históricas, melhorar seu posicionamento relativo na estrutura internacional de poder”102.
A ideia de que o Brasil deveria buscar remover quaisquer obstáculos ao desenvolvimento começou a moldar o posicionamento brasileiro nas negociações multilaterais. Araújo Castro era um dos partidários da opinião de que o objetivo da ação brasileira no mundo deveria ser o de eliminar barreiras as quais pudessem se oferecer contra o seu pleno desenvolvimento econômico, tecnológico e científico103. No entanto, para que pudesse participar mais efetivamente das negociações, seria necessária uma mudança na forma como o Brasil se colocava nessas negociações. Em realidade, Rogério de Souza Farias chega a afirmar que:
[...] a realização desse objetivo, em fóruns multilaterais econômicos, não poderia ser alcançada pela estratégia até então adotada. De acordo com Barthel Rosa, chefe da Divisão de Política Comercial do Itamaraty em 73, o Brasil deveria atuar em tópicos concretos e negociáveis e não por declarações gerais e pouco claras. Outros diplomatas em Brasília demonstravam-se pessimistas quanto aos possíveis frutos das iniciativas de outros países em desenvolvimento. Considerava-se a Carta de Direitos e Deveres Econômicos dos Estados, por exemplo, uma grande colcha de retalhos que não corresponderia aos interesses do país. Paulo Nogueira Batista, diplomata brasileiro em Genebra, também afirmava que a discussão de iniciativas genéricas de reforma ou criação de uma nova ordem econômica internacional era tema abstrato, complexo e polêmico, que, ao seu ver, não ajudava os países em desenvolvimento, principalmente por desviar esforços da etapa de preparação do que viria a ser a Rodada Tóquio do GATT. Era o momento de a UNCTAD e outros órgãos confrontarem-se com tópicos mais concretos e menos declaratórios, até mesmo para aumentar sua credibilidade junto aos países desenvolvidos104.
Ao que parece, o Itamaraty estava convencido de que seria necessário realizar concessões tarifárias para poder obter algum ganho satisfatório na Rodada Tóquio, o que não foi observado externamente, pois o órgão não teve o controle do processo de definição da posição quanto às tarifas. Houve, portanto, conflitos entre o Ministério das Relações Exteriores e as áreas econômicas do governo, as quais
102 SPEKTOR, Matias. Origens e direção do pragmatismo ecumênico e responsável (1974-1979).
Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, v. 47, n. 02, p. 191-222, 2004, p. 211.
103 O congelamento do poder mundial. Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, v. 33, n. 01, p. 07-30, 1972, p. 16.
104 O Brasil e o GATT (1973-1993): unidades decisórias e política externa. 2007. 269 f. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais) – Universidade de Brasília, Brasília, 2007, p. 109.
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não estavam predispostas a ceder na área tarifária105. A letargia nas negociações internas acabou prejudicando sobremaneira as negociações em Genebra, pois não havia consenso entre os Ministérios para a apresentação de listas de ofertas e pedidos na área tarifária.
A negociação se dava principalmente com o governo dos Estados Unidos, para que produtos brasileiros tivessem acesso ao importante mercado americano. Apesar do esforço enveredado pelo Itamaraty, o resultado das negociações não foi satisfatório, conforme descreve Rogério de Souza Farias:
O Itamaraty não se acomodou quando se viu frente ao obstáculo da resistência aos seus interesses dentro do próprio governo. Reiteradamente, tomou iniciativas para que o país tivesse uma posição mais ativa no plano multilateral. Essas ações, no entanto, falharam, fazendo com que o Brasil perdesse boas oportunidades de acesso ao mercado pela vitória da preferência da proteção do seu mercado doméstico – preferência, aliás, que não era do Itamaraty. Os americanos, por exemplo, desde o início das negociações tarifárias, sempre indicavam que existia possibilidade concreta de flexibilização da posição do país, caso países em desenvolvimento, como o Brasil, se dispusessem a considerar um aumento de concessões consolidas no GATT. O Brasil acabou preferindo um nível mais baixo de barganha, tendo os próprios diplomatas reconhecido que o país fez poucas concessões nas negociações. No duelo entre substituição de importações e substituição de exportações, portanto, a primeira estratégia vencera. O fechamento do mercado doméstico era demasiado relevante para ser barganhado por potenciais aberturas às exportações brasileiras106. A despeito da pífia participação brasileira, o fato é que a Rodada Tóquio foi realizada com um pano de fundo bem diferente das Rodadas anteriores. Era evidente, por exemplo, a necessidade dos países em negociarem uma maior abrangência de itens, uma vez que o instrumento tarifário havia perdido grande parte de sua importância como mecanismo de proteção nos países desenvolvidos.
A proliferação do uso de barreiras não tarifárias tornaria inócua a Rodada como veículo de liberalização do comércio, caso esse tema não fosse tratado. Assim, os seus principais resultados foram: (i) a redução da tarifa média sobre produtos industriais em 30% (trinta por cento); (ii) a elaboração de códigos que visavam a regular os procedimentos de várias barreiras não tarifárias – como valoração aduaneira, sistema de licenciamento para importações e barreiras
105 Essa posição era coerente com a adoção de políticas extremamente protecionistas em um momento em que seria necessária uma maior exposição. Essa ideologia prevaleceu também nas políticas industriais da época, as quais serão analisadas no capítulo 2 deste trabalho.
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técnicas –, compras governamentais, subsídios e direitos compensatórios, e antidumping; e (iii) a cláusula de habilitação (“enabling clause”), por meio da qual os países desenvolvidos ficavam autorizados a conceder tratamento diferenciado e mais favorável aos países em desenvolvimento e, simultaneamente, não esperavam por reciprocidade dos mesmos nos compromissos assumidos ao longo das negociações entre países desenvolvidos e em desenvolvimento.
Entretanto, os avanços das negociações na agricultura – tema de especial interesse dos países em desenvolvimento – não foram satisfatórios. Independentemente do fracasso dos resultados nessa área, a Rodada Tóquio significou um grande aumento do escopo das negociações multilaterais. Por outro lado, também se observa a divergência de opiniões quanto ao êxito das negociações, principalmente sobre a forma de solução encontrada no âmbito das barreiras não tarifárias e sobre a inclusão dos códigos específicos para determinados assuntos.
No âmbito da Rodada Tóquio, foram criados o Antidumping Code107, o
Customs Valuation Code108, o Subsidies Code109 e o Standard Code110. A inclusão de tais códigos significaria maior controle na aplicação de determinadas barreiras não tarifárias, em especial com a crescente imposição de medidas antidumping e de barreiras técnicas, e a valoração aduaneira111. Contudo, Patrick Low considera a condicionalidade da subscrição aos códigos (cada país deveria aderir especificamente a cada um deles para que pudesse se beneficiar de suas cláusulas) como inconsistente com um dos princípios basilares do GATT, o da nação mais favorecida112,113.
107 Código Antidumping (Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on
Tariffs and Trade – Acordo sobre a Implementação do Artigo VI do GATT).
108 Código de Valoração Aduaneira (Agreement on Implementation of Article VII of the General
Agreement on Tariffs and Trade – Acordo sobre a Implementação do Artigo VII do GATT).
109 Código de Subsídios (Agreement on Interpretation and Application of Articles VI, XVI and XXIII of
the General Agreement on Tariffs and Trade – Acordo sobre a Implementação dos Artigos VI, XVI e
XXIII do GATT).
110 Código sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (Agreement on Technical Barriers to Trade).
111 Além dos códigos, também foi criado, na mesma Rodada, o Acordo sobre Procedimentos de Licenciamento de Importações (notadamente para evitar problemas no desembaraço aduaneiro), o qual, até hoje, é utilizado por muitos países como uma barreira não tarifária.
112 The GATT system in transition: the relevance of the traditional issues. Rio de Janeiro: PUC, 1990. (Ensaios PUC/RJ, 1), p. 48.
113 Segundo o artigo I do GATT 1947, o princípio da nação mais favorecida significa que “any
advantage, favour, privilege or immunity granted by any contracting party to any product originating in or destined for any other country shall be accorded immediately and unconditionally to the like product originating in or destined for the territories of all other contracting parties”. Tradução nossa:
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Outra crítica sobre os códigos foi feita por R. H. Snape, no sentido de que a crescente evolução da complexidade dos aparatos legais no âmbito do GATT tenderia a diminuir a transparência das regras114. Opinião contrária era a de Gilbert R. Winham, para quem os códigos diminuem o grau de incerteza e arbitrariedade das regras do comércio internacional115. Dessa forma, os códigos seriam o caminho para garantir a maior liberalização do comércio mundial, na medida em que especificam os limites das políticas comerciais de cada país no uso de barreiras não tarifárias.
O fato é que, mesmo com os códigos da Rodada Tóquio, a proliferação de barreiras não tarifárias cresceu bastante (em especial as medidas de salvaguardas), em virtude da valorização do dólar, a qual expôs a indústria americana à concorrência externa. Como consequência direta, entre 1980 e 1985, foram iniciadas, nos Estados Unidos, 311 investigações para a aplicação de direitos compensatórios e 316 investigações para a aplicação de direitos antidumping. Por outro lado, segundo Lia Valls:
Intensifica-se a guerra de subsídios agrícolas entre os Estados Unidos e a Comunidade Européia, penalizando as exportações de produtos agrícolas, similares aos desses dois blocos, dos países em desenvolvimento. A realização de acordos voluntários de restrição às exportações de países em desenvolvimento – como o de produtos siderúrgicos – sugeria igualmente que os mecanismos de defesa no GATT eram importantes. Simultaneamente, em especial nos Estados Unidos, intensificam-se as pressões quanto às demandas por concessões em relação ao acesso de mercados dos principais parceiros norte-americanos. Estas pressões dirigem-se tanto ao mercado de bens, como em áreas não cobertas pelo GATT – serviços, investimento e propriedade intelectual (os novos temas). A globalização da produção requer liberdade nos fluxos de investimentos e serviços, assim como garantia de proteção aos direitos de propriedade intelectual116.
Foi nesse contexto que, em 1982, iniciaram-se as propostas da mais ambiciosa Rodada da história do GATT, que culminaria na criação da Organização Mundial do Comércio (OMC). A nova Rodada de negociações só se iniciou quatro anos depois, em virtude da dificuldade de conciliar interesses tão divergentes – qualquer produto originário de ou destinado a qualquer outro país será outorgada imediata e incondicionalmente aos produtos similares, originários ou destinados aos territórios de todas as outras partes contratantes.
114 Issues in world trade policy, p. 45.
115 International trade and the Tokyo Round Negotiation, p. 153.
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principalmente em relação a países desenvolvidos e em desenvolvimento –, tendo uma agenda ainda mais ampla comparada à da Rodada anterior.
É forçoso reconhecer que, independente das críticas sobre o aumento da complexidade das normas e da violação de princípios, seria ainda mais difícil se iniciar a próxima Rodada com objetivos tão ousados, sem o salto institucional que o GATT experimentou na Rodada Tóquio, o que efetivamente proporcionou a transformação do Acordo em Organização Internacional na Rodada do Uruguai.
Também é verdade que as limitações do Sistema GATT ficaram mais evidentes com o passar do tempo, o que prejudicava o cumprimento das deliberações acordadas. Um dos principais problemas era o próprio mecanismo de solução de controvérsias, o qual, na prática, dependia da aprovação do Conselho dos Representantes do GATT, no qual o próprio membro perdedor tinha assento, para que as suas determinações fossem adotadas117. Assim, a parte vencida poderia evitar os efeitos do relatório ao votar contra a sua adoção.
Outra limitação era a possibilidade de o membro escolher o acordo do qual quisesse participar – não havia qualquer agenda mínima de ratificação dos acordos. Esse método ficou conhecido como “GATT à la Carte”, e, na prática, enfraquecia a previsibilidade e o sistema como um todo.
Por fim, havia o que se convencionou chamar de o “Direito do Avô”, ou seja, era possível invocar regras anteriores ao GATT, ignorando as regras multilaterais. Segundo Vera Thorstensen, o objetivo dessa cláusula, prevista na Parte II do Acordo, era permitir a imediata entrada em vigor do GATT, antes que as outras leis relativas ao comércio fossem alteradas118.