Um momento importante na evolução do campo do planejamento urbano no país, indicador das tensões entre a técnica e o popular é o das lutas pelas reformas de base, no início dos anos 1960, quando emerge a questão da reforma urbana. Neste momento, foi realizando em Petrópolis, em 1963, sob a organização do Instituto dos Arquitetos do Brasil – IAB, um Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana, que ficou conhecido como “Seminário de Quitandinha”. O Seminário reuniu políticos, intelectuais e técnicos produzindo um documento de defesa do amplo acesso à moradia. Apesar disto, alguns autores avaliam que predomina, mesmo nesses segmentos que defendem reivindicações de articulação dos processos de produção e regulação do espaço urbano à justiça social, uma concepção tecnicista, que não compreende, demanda e organiza processos de democratização que incorporem a participação popular.57 Porém, esse evento é significativo simbolicamente pois evidencia tendências de articulação e aliança entre segmentos técnicos, acadêmico-científicos, técnico-burocrático e político com os segmentos populares.
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Vide, por exemplo, FROTA, Henrique Botelho. Reforma Urbana e a nova ordem jurídico-urbanística no Brasil. In: XXI ERED/ERAJU. ISBN: 978-85-61681-00-5. Fortaleza: UFC, sd. Disponível em < http://www.urca.br/ered2008/CDAnais/pdf/Convidados/Henrique_FROTA.pdf>, acesso em 20/07/10, às 09:57.
Esta tendência vinculada a um planejamento de caráter participativo irá assumir um formato mais consolidado a partir dos anos 1980, com o Movimento Nacional pela Reforma Urbana articulando democratização, caráter propositivo e co-gestão.58
As iniciativas desenvolvidas pelo Estado devem ser compreendidas em um contexto histórico onde, apesar da repressão brutal dos anos do regime militar instalado em 1964, diversos agentes sociais recriam as formas de organização e intervenção política, fundando valores, concepções e práticas sociais importantes para as lutas sociais do período de redemocratização até o século XXI. Em certo sentido, é possível apontar para práticas e disposições sociais que, expandindo-se no cotidiano dos espaços urbanos, desvelam um caráter democrático. Braga (1995, p. 64-65) permite perceber as raízes de um comunitarismo com práticas solidárias e participativas que se afirmam cultural e institucionalmente nos espaços urbanos das grandes cidades brasileiras:
A partir dos anos [19]75-76, a Igreja Católica rearticulou os processos de organização dos setores populares, particularmente na periferia da cidade de São Paulo, alcançando, posteriormente, as várias regiões do país.
A ação da Igreja Católica congregava diversos personagens e suas experiências de trabalho entre os setores operário e popular. O processo de articulação se fazia nas paróquias de orientação progressista (...) eram “pequenos grupos” que articulavam categorias sociais de diversas origens: ativistas sindicais e operários, militantes de organizações de esquerda, moradores de bairros populares, sacerdotes e outros religiosos, os quais atuavam nos núcleos comunitários.
Estas novas práticas comunitárias ressaltam no discurso a importância da participação coletiva, da autonomia das organizações frente ao Estado, aos partidos políticos e à democracia a partir das bases. Todos estes princípios caracterizavam uma nova pedagogia de valorização das pequenas reuniões e encontros, as diversas formas de solidariedade que consolidavam as experiências de auto-gestão, na qual, a partir da aprendizagem do cotidiano, o futuro era objeto de reflexão.
Kowarick (1994, p. 46) também reflete sobre a “importância das práticas moleculares” nas fábricas e bairros das grandes cidades brasileiras durante os anos 1970, para a reconstituição do movimento operário e popular. Nesse contexto, Kowarick (1994, p. 46) evidencia a existência de um conjunto bastante plural de experiências associativas que romperiam uma separação estanque entre o bairro e a fábrica, o mundo do capital e do trabalho e o mundo da moradia. Nessa perspectiva, cabe trazer as próprias palavras de Kowarick (1994, p. 48) quando afirma, referindo-se às lutas para a regulamentação dos loteamentos clandestinos, contra o custo de vida e as greves operárias do final dos anos 1970:
Estes movimentos trazem no seu bojo uma seqüência de sociabilidades forjada na vizinhança, na situação comum dos bairros desprovidos, nos atrasos dos transportes,
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Não se defende aqui uma continuidade essencial ou uma coincidência entre as lutas pela reforma urbana dos anos 1960 e o Movimento Nacional pela Reforma Urbana dos anos 1980. porém, avalia-se que há características comuns bastante amplas e importantes.
nos acidentes, doenças e enchentes, na identificação do companheiro de trabalho também submetido ao despotismo da disciplina fabril e ao massacrante ritmo das máquinas que, no mais das vezes, redundam em acentuada pauperização. Não obstante a diversidade de trajetórias, em certas conjunturas, elas acabam estruturando formas de solidariedade mais amplas e coletivas, quando então transparece um momento de fusão dos conflitos e reivindicações (...).
Ao final dos anos 1970, a elaboração de um Projeto de Lei pelo Governo Federal fornece alguns indícios sobre as tensões, conflitos, lutas e agentes sociais que estruturam as relações e posições de poder que estão a constituir o campo da política e do planejamento urbano no país.59 Cardoso (2000, p. 01) afirma:
Esse projeto partia de um certo consenso, nos meios técnicos, de que as administrações locais não dispunham de um instrumental urbanístico adequado tendo em vista as ineficiências geradas pelos processos de especulação imobiliária sobre a estruturação urbana e a distribuição da infra-estrutura e dos serviços públicos. Outra questão relevante era, também, a necessidade de estabelecer instrumentos que agilizassem os processos de urbanização de assentamentos populares e de regularização fundiária.
Os primeiros estudos, desenvolvidos no âmbito da Comissão Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) órgão do Ministério do Interior, chegaram a público através de uma “indiscrição” de origem desconhecida, que trouxe aos jornais uma versão do anteprojeto de lei então em elaboração, gerando forte polêmica. Particularmente os representantes dos setores da construção civil e da incorporação imobiliária reagiram, taxando o projeto de “socializante”.
Essa iniciativa do Governo Federal, evidenciando a gravidade das tensões, conflitos e lutas sociais urbanas presentes nas grandes cidades brasileiras, indica a tentativa de constituir uma institucionalidade que equacionasse a questão urbana, respondendo, mesmo que parcial e provisoriamente, às demandas e reivindicações populares existentes. A citação anterior dá alguns indícios sobre os agentes sociais que participam das lutas urbanas no país a partir dos anos 1960, destacando-se segmentos técnicos do Governo Federal, administrações locais, entidades e movimentos populares urbanos e segmentos profissionais e empresariais vinculados à incorporação imobiliária/construção civil. Esse Projeto de Lei, que ficou conhecido como Lei de Diretrizes Urbanas – LDU, apresenta na avaliação de Cardoso (2000, p. 01) uma perspectiva gerencialista e inovadora, onde a noção de função social da propriedade e a questão da participação já emergem como elementos integrantes. É importante fazer essa pontuação, para ter clareza de que, já nos anos 1970, um conjunto de
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Os questionamentos e as resistências ao Projeto de Lei, principalmente por parte de segmentos empresariais, dificultam o seu envio ao Congresso Nacional, o que somente ocorre em 1983. Porém, sem ter ido à votação, a Assembléia Nacional Constituinte a partir de 1986 desloca o foco para a Emenda Popular apresentada pelo Movimento Nacional da Reforma Urbana – MNRU.
segmentos sociais que compõem as elites governamentais e técnicas no país, integram ao seu projeto de governo a questão da “participação comunitária”:
Pode-se dizer que a LDU inova ao colocar como base da política de desenvolvimento urbano a questão social, através da noção de função social da propriedade, mas não apenas, pois coloca também a ação do Poder Público Municipal – no tocante aos investimentos e às políticas fiscais e financeiras – subordinada ao objetivo do desenvolvimento urbano, definido como a "melhoria da qualidade de vida". O projeto de lei também inova ao arrolar alguns instrumentos que visam principalmente conter a chamada "especulação imobiliária", então alvo de intensos ataques, mas vai além, ao propor também as Áreas Especiais (AEs) de Regularização Fundiária como instrumento para a política de moradia e acesso à terra.
A participação popular, segundo o projeto, deve ser "incentivada" (art. 2º, inc. XI), e o artigo 46º diz que "na elaboração de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, o Poder Público facultará a participação da comunidade". Trata como parte legítima para propor ação visando o cumprimento das leis de desenvolvimento urbano, em todos os níveis – federal, estadual e municipal –, associações comunitárias, regularmente constituídas, ou o Ministério Público, cabendo a qualquer pessoa representar ao Ministério Público neste sentido (art. 47º e 49º) (Cardoso, 2000, p. 01).
No Brasil dos anos 1960, um conjunto de agentes sociais defende a bandeira da reforma urbana, em um cenário de fortalecimento dos movimentos sociais e das lutas pelas reformas de base. Kowarik e Bonduki (1994, p. 147-148) situando as lutas desse período em um populista do Estado brasileiro, qualificam a compreensão dos movimentos e da lutas em curso à época:
É preciso dizer que o populismo não pode ser apenas caracterizado por processos de manipulação política, nos quais as camadas populares serviram enquanto massa de manobra, elemento meramente passivo na sustentação do regime e dos dirigentes da época. Ao contrário, fundamentalmente no decorrer dos primeiros anos da década de [19]60, as aglutinações populares iriam apresentar, tanto nas cidades como no campo, novo rigor reivindicativo, adquirindo maior autonomia em relação às práticas cooptativas que permeavam o estilo de dominação populista.
Apesar da repressão estatal dos anos 1960 e 1970, essas lutas não se perderam e, durante a crise e a transição dos regimes militares, em meados das décadas de 1970 e 1980, uma ampla variedade de formas de organização e de conscientização popular foi efetivada – muitas vezes de forma invisível ou subterrânea – nas periferias das grandes cidades brasileiras, impulsionando um conjunto de lutas e movimentos urbanos. Albuquerque (2004, p. 17-18) evidencia como as formas de associação e mobilização, as lutas e os movimentos sociais desenvolvidos por diversos agentes nesse período constituem “novos lugares políticos”:
A implantação da ditadura em 1964 faz-se às custas de uma pesada repressão, com o fechamento de sindicatos, a cassação, tortura e banimento de lideranças sociais e
políticas, a censura da imprensa, o fechamento do Congresso e dos partidos, o engessamento das eleições e da política, a destruição dos espaços públicos e da cidadania.
O Estado burocrático e autoritário, que se estabeleceu com a ditadura militar, fechou (...) até mesmo os precários canais de expressão e de negociação de interesses conflitos mantidos pelo populismo. Nesse contexto de ausência de canais de interlocução, emergem novos movimentos sociais como organizadores destas novas e candentes demandas sociais. Sua ação abre novos espaços ou “lugares” para a ação política. Na ausência de espaços legítimos de negociação de conflitos, o cotidiano, a música, o cinema, o local de moradia, a periferia, o gênero, a raça tornam-se espaços e questões públicas, lugares de ação política, constituindo sujeitos com identidades e formas de organização diferentes daquelas do sindicato e do partido.
Em Fortaleza, após o golpe militar, somente ao final dos anos 1970 reinicia-se um processo de rearticulação das resistências e das lutas cotidianas presentes na cidade, através do movimento denominado Interbairros, apoiado pela Igreja Católica, pelo PC do B e pela Federação para a Assistência Social e Educacional, uma organização não governamental (Braga, 1995, p. 141). Na década seguinte e adentrando nos anos 1990, presencia-se um conjunto de disputas e cisões políticas, com os segmentos da Igreja Católica assumindo uma postura de maior neutralidade e mediação dentre as partes, diante dos conflitos pela hegemonia do movimento. Em 1979, surge o Partido Comunista Revolucionário (PRC) como uma dissidência do PC do B, que tem como estratégia central a mobilização direta das massas populares; o outro segmento, na avaliação de Braga (1995, p. 142-143) assumiria uma perspectiva mais vinculada ao trabalho comunitário sistemático, visando a constituição de identidades, vínculos, práticas e conhecimentos que permitissem a busca de soluções para os problemas concretos, não negando uma dimensão de reivindicação em relação ao Estado.
Nesse contexto, um outro marco das lutas urbanas foi a “luta pela posse da terra levada a cabo por 2.000 famílias da favela José Bastos (1978-79)”, desvelando a necessidade de fortalecer a articulação e a organicidade do movimento popular urbano. Porém, apesar dessa indicação, os anos seguintes presenciaram um cenário de muitas disputas e confrontos internos ao movimento. Ao final dos anos 1980, mais especificamente em novembro de 1987, foi realizado o “Acampamento do Cambeba”, uma mobilização com a participação de representantes de 123 comunidades de Fortaleza, que durante oito dias acamparam na sede do Governo estadual. O Acampamento delineou de forma mais clara uma divisão nas estratégias de lutas dos setores componentes do movimento popular, também evidenciando a composição de uma nova correlação de forças. Além disso, evidenciou para os gestores e técnicos estatais a necessidade de uma mudança de postura em relação a esse movimento popular, com a abertura de canais de participação, comunicação e integração. Ao mesmo tempo, e no
Governo de Tasso Jereissati, foram divulgadas diversas denúncias e análises que evidenciaram as tentativas de cooptação e manipulação de lideranças e instituições, associada também a um processo de desagregação e fragilização dos segmentos autônomos ou de oposição.
Entre os anos 1970 e 1990, o movimento de bairros conquista pouco a pouco um papel e uma posição importante no movimento popular. Braga (1995, p. 139-140) indica três grandes forças no período que estão, portanto, na origem das pessoas, dos grupos e das instituições que participam da revisão do Plano Diretor de Fortaleza (2002-2008):
- Federação de Associações de Bairros e Favelas de Fortaleza (FBFF), que congregava, em 1988, cerca de 435 associações de bairros e, desde sua criação (em 1982), tem passado por várias mudanças em sua composição política, sendo o Partido Comunista do Brasil (PC do B) a força hegemônica nessa trajetória;
- União das Comunidades da Grande Fortaleza (UCGF) que reunia, em 1988, aproximadamente 120associações, as quais se relacionavam politicamente com o Partido Revolucionário Operário (PRO) e com segmentos do PT:
- Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que articulam o conjunto das CEBs existentes nos bairros periféricos da cidade.
Ao final dos anos 1970 e no decorrer dos anos 1980, a criação do Partido dos Trabalhadores (PT) e da Central Única dos Trabalhadores (CUT) expressaram simbolicamente a força política da expansão e da recriação de instrumentos e instituições de resistência, organização e luta de diversos segmentos que compõem as classes não proprietárias e outros grupos sociais oprimidos socialmente. Braga (1995, p. 66), referindo-se a esse período, indica como as “lutas e os processos de aprendizagem se entrecruzam em uma rede de relações onde nem sempre o ‘mundo da produção e do trabalho’ estão separados do ‘mundo do consumo’”.
Essas lutas sociais cresceram ao tempo em que o Brasil vivenciou um rápido, intenso e desigual processo de urbanização, constatado pelo fato de que se em 1940 a população urbana brasileira correspondia a 26,3% do total, 18,8 milhões de habitantes, em 2000 ela já representava 81,2%, aproximadamente 138 milhões de pessoas (Silveira, 2003, p.32; Maricato, 2001, p.16). Por si só, o assentamento residencial de dezenas de milhões de pessoas e o atendimento das problemáticas de trabalho, abastecimento, transportes, saúde, saneamento, energia, água, educação, dentre outras, já indicam a existência de grandes necessidades e demandas a serem enfrentadas.
Como um elemento importante nessas lutas urbanas, presencia-se um deslocamento, não desprovido de contradições, essencial em suas estratégias. Braga (1995, p. 68-69) caracteriza um primeiro momento em que os movimentos sociais assumem uma “postura de resistência frente ao Estado, que mantinha seus instrumentos repressivos e, por sua vez, desconhecia os movimentos sociais como interlocutores legítimos das demandas populares”. Braga (1995, p. 64-65) indica que no segundo momento, a partir do período da Nova República, caracteriza-se uma “mudança no padrão das relações entre o Estado e os movimentos sociais urbanos”, através do estabelecimento de “canais de participação e comunicação” por meio das políticas públicas/sociais. Em certas avaliações, a participação como confronto seria deslocada pela participação como disputa e negociação, evidenciando a transição de uma perspectiva antagônica e contestadora para uma perspectiva propositiva (Albuquerque, 2004, p. 31). Emerge a reivindicação de participação, que no decorrer dos anos 1980 e 1990 e na primeira década do século XXI seguirá aprofundando-se e ganhando importância nas lutas sociais e na intervenção estatal. Da mesma forma, a participação será objeto de disputa dentre diferentes agentes da sociedade civil e da sociedade política, a partir de referências ideológicas e ético-políticas distintas.
Gondim (1995, p. 482) também reflete sobre essa mudança estratégica nas lutas sociais, que caracteriza como passagem dos movimentos sociais urbanos para a participação popular, derivando novas formas de compreensão e posicionamento diante do Estado, uma perspectiva diferenciada de articulação entre os agentes sociais individuais e coletivos, e um recorte de compreensão e intervenção que agrega as dimensões política e cultural, além da econômica.
Telles (1994, p. 219) refletindo sobre as trajetórias dos movimentos sociais urbanos a partir dos anos 1970 evidencia a presença de traços de “clientelismo político, de uma noção tutelar do Estado, de uma concepção de direitos como mera defesa de interesses privados, de uma visão instrumental da política”. Porém, e em um contexto de autoritarismo “não apenas no Estado, mas também nas formas como as relações sociais são ordenadas e expressos os conflitos sociais que atravessam a sociedade”, dificultando a constituição de espaços públicos, Telles (1994, p. 219-220) evidencia os aspectos inovadores que comporiam os movimentos sociais urbanos brasileiros nos anos 1970:
(...) as então chamadas novas formas de participação, identificadas em práticas e discursos que enfatizavam a ação e a participação coletivas, os procedimentos da “democracia de base”, a independência e autonomia frente a instituições e partidos.
Albuquerque (2004, p. 20) caracteriza o período dos anos 1970 e 1980 como de emergência de uma “vigorosa cultura participativa e autônoma” através de um conjunto de agentes sociais:
Temos assim, nos anos [19]70 e [19]80, uma “fase” de emergência muito vigorosa do que temos chamado de “novos movimentos sociais”; movimentos que se organizam como espaços de ação reivindicativa, que recusam relações subordinadas, de tutela ou cooptação por parte do Estado, dos partidos ou de outras instituições. Esses novos sujeitos constroem uma vigorosa cultura participativa e autônoma, multiplicando-se por todo o país e constituindo uma vasta teia de organizações populares que se mobilizam em torno da conquista, da garantia e da ampliação de direitos, tanto os relativos ao trabalho, como à melhoria das condições de vida no meio urbano e rural, ampliando sua agenda para a luta contra as mais diversas discriminações, como as de gênero e de raça.
Albuquerque (2004, p. 20) também avalia que em um primeiro momento, esses movimentos e agentes sociais – mesmo constituindo uma cultura participativa que trouxe para a agenda política novos temas, conquistando direitos e abrindo espaço para novos sujeitos de direitos – mantiveram uma “posição exterior e antagônica ao Estado, pois as experiências de diálogo e as tentativas de negociação realizadas até então levavam, sistematicamente, à cooptação ou à repressão”. Para Albuquerque (2004, p. 20), o processo constituinte seria o ponto de inflexão que demarcaria uma transição essencial em dois sentidos. Em primeiro lugar, uma transição qualitativa onde a dinâmica e a perspectiva reivindicativa, pouco a pouco, transita para um nível de elaboração ou formulação política mais global. Em segundo lugar, a emergência de uma concepção de participação que afirma o poder de (re)definição e gestão dos direitos e da sociedade, articulando a democracia representativa e mecanismos de democracia direta e semi-direta. Albuquerque (2004, p. 25) nessa constituição de uma democracia participativa, evidencia como aspectos relevantes ao aprofundamento democrático a engenharia institucional inscrita nas diversas experiências, o comprometimento variável dos governantes com os processos e mobilização social.
Outros autores têm contribuído para uma avaliação que problematiza essa distinção entre velhos e novos movimentos sociais, permitindo perceber como é no cruzamento entre eles que se constituem novas concepções, práticas e valores. Em que pese a importância dos segmentos vinculados à Igreja Católica, Telles (1994, p. 221) avalia a constituição das lutas e movimentos populares urbanos nas grandes cidades brasileiras, e particularmente em São Paulo, a partir da presença nos bairros da periferia de agentes sociais diversos, “portadores de experiências vividas em tempos e espaços diferenciados que se cruzavam e interagiam nos
locais de moradia”.60 Nessa perspectiva, para Telles (1994, p. 222) os diversos agentes vivenciaram, interpretaram e elaboraram os acontecimentos vividos a “partir de códigos, referências, valores e tradições distintas”, configurando “campos diferenciados de experiências” mas com um “mesmo solo histórico”. Nesse sentido, os bairros teriam representado um ponto de “ancoramento e convergência de práticas e discursos diferenciados que ajudaram a construir o tempo histórico que produziu esses movimentos como