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A institucionalização da infância e juventude no país se fazia tão presente e aceitável até o período de formulação da CF, ao ponto de ser necessária a inclusão do direito à convivência familiar e comunitária na lei suprema do país, embora somente no final do século XX. A partir de então, as crianças e adolescentes já não mais poderiam ser discriminados por sua origem ou condições de convivência familiar, ou seja, o nascimento fora da relação conjugal e a adoção não seriam mais motivo, por si só, de intervenção estatal. Ao mesmo tempo, é valorizada a corresponsabilidade entre os membros da família, pois, enquanto aos pais cabe o dever de cuidar e educar os filhos até que estes cheguem a maioridades estes, quando adultos, devem amparar os pais idosos, pauperizados ou com a saúde debilitada (artigo 229).

Com o fim de operacionalizar a nova Carta Constitucional, no que diz respeito ao direito à convivência familiar e comunitária, as leis orgânicas das políticas sociais foram editadas e reformadas aprofundando esses princípios constitucionais, regulamentados pelo ECA, com reflexos na construção e regulamentação de novas políticas públicas, com vistas à centralidade do atendimento às famílias. Caso da promulgação da Lei Orgânica da Saúde, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação e da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), uma vez que era preciso incorporar na prática os novos princípios constitucionais, os quais colocam o Estado a serviço do

indivíduo, enquanto no passado as políticas estatais percebiam os indivíduos como sujeitos a serviço do Estado.

O ECA esclarece quais seriam os deveres dos pais, competindo aos mesmos guardar, educar e sustentar os filhos menores de idade. No artigo 5°, ainda salienta que: “Nenhuma criança ou adolescente será objeto de qualquer forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão, punido na forma da lei qualquer atentado, por ação ou omissão, aos seus direitos fundamentais”. Sendo dever de todos, inclusive dos pais, zelar pela dignidade e proteção dos filhos de tais violações de direitos, considerando estes com liberdade, respeito e dignidade (artigos 15 e 18). Importante lembrar que o descumprimento do proposto no ECA, quando por falta de recursos materiais, não justifica a punição aos pais, pelo contrário, cabe ao Estado proporcionar programas oficiais de auxílio à família, pois o artigo 226 §8º da CF também assegura à família mecanismos para restringir violências no âmbito de suas relações.

Neste contexto, o ECA trouxe um novo paradigma no que se refere ao acolhimento institucional de crianças e adolescentes, o qual, a partir de então, deveria ocorrer somente em casos excepcionais e com caráter provisório. Além disso, a carência de recursos materiais das famílias já não mais se constituía motivo suficiente para o encaminhamento de crianças e adolescentes a instituições. No entanto o “Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede de Serviços de Ação Continuada”, realizado em 2003 pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), que pesquisou 589 instituições que ofereciam programa de abrigo beneficiados pelo Ministério de Assistência Social a crianças e adolescentes em todas as regiões brasileiras, mostrou que estas ações ainda não podem ser consideradas uma realidade.

Segundo Silva (2004), dentro da população pesquisada, 32,9% estão em situação de acolhimento por um período de 2 a 5 anos e a justificativa para tal, na maior parte dos casos, estava relacionada à falta de recursos materiais da família. Soma-se a isto um número considerável de crianças e adolescentes (43,4%) que sequer possuía processo na justiça, ou seja, eram invisíveis perante o governo e a sociedade.

A pesquisa ainda revelou a terceirização da medida protetiva de acolhimento institucional, com a prevalência de abrigos não-governamentais (65,0%) sobre os governamentais, financiados em sua maioria por recursos públicos em até 41,5% dos seus gastos. Mesmo as instituições sendo fundadas após a promulgação do ECA, as adaptações no atendimento estavam mais voltadas para a redução do número de atendidos e para a municipalização do atendimento (IPEA, 2005).

O ranço do desenvolvimento das atividades como instituições totais ainda é persistente. Para se ter uma ideia 80,3% das entidades pesquisadas proporcionavam ao menos uma atividade complementar, divergindo do princípio da incompletude institucional presente no ECA que versa sobre a impossibilidade da instituição de congregar em si mesma serviços dos quais os acolhidos carecem para o seu desenvolvimento e que são oferecidos pela comunidade, como atividades culturais, esportivas e de lazer, profissionalização, assistência médica e odontológica e até mesmo o ensino regular (Silva, Mello & Aquino, 2004). A pesquisa do IPEA mostrou que as mudanças legislativas não são suficientes para que ocorra, por si só, uma nova perspectiva de atendimento, pelo contrário, práticas de atendimento diversas coexistem no país, muitas das quais fundamentadas em concepções de atendimento contrárias as defendidas pelo ECA. Por outro lado, como 60% das instituições expandiam os serviços às famílias pauperizadas, refletimos que a oferta do atendimento não tem a ver somente

com a intenção de fechar o atendimento em si mesma, mas também com a dificuldade de acesso por esta população a serviços públicos de educação e saúde.

Silva, Mello e Aquino (2004) apontam que mesmo sendo a medida de acolhimento provisória, esforços devem ser efetivados para implementar ações de fortalecimento e manutenção dos vínculos afetivos, no entanto, as entidades tem optado por atividades isoladas, de modo que apenas 5,8% das instituições contemplaram os critérios de manterem informações atualizadas sobre a família de origem, promovendo visitas dos acolhidos a estas e permitindo visitas livres das famílias e familiares aos abrigos. Além disso, a presença de programas de apadrinhamento afetivo era superior a 80% nas entidades. Esses programas são definidos como alternativa de referência familiar, no entanto, Vasconcelos, Yunes e Garcia (2009) alertam para o perigo de estes gerarem conflitos com a família de origem, ao não priorizarem a parceria entre os padrinhos e a família. Por outro lado, para estes autores e Valente (2008) esses programas devem ter como prioridade crianças ou adolescentes disponíveis para adoção, mas que possuem remotas chances de serem adotadas, pois facilitam a convivência comunitária e a adoção tardia, referente a crianças com idade superior a três anos e que encontram maiores dificuldades de encontrarem uma família substituta.

Ações de apoio à reestruturação familiar também se mostraram escassas e até desarticuladas, pois 78,1% das instituições realizavam visitas domiciliares, mas apenas 65,55% ofereciam acompanhamento social, 34,5% mantinham reuniões ou grupos de apoio e discussão, e 31,6% encaminhavam as famílias para programas oficiais de auxílio e proteção. Estes programas estão previstos no ECA e correspondem a políticas sociais básicas de saúde, assistência social e educação, dentre outras que se façam necessárias. A ausência de programas de auxílio à família dentro e fora da entidade não colabora com o retorno da criança para sua família de origem, uma vez que, como

afirma Guará (2005), no bojo da exclusão e do abandono social das crianças e adolescentes existe um histórico de perda dos laços culturais da família, desemprego e pobreza, que se agravam diante da violência e da tensão social da comunidade.

Os resultados do levantamento citado mostraram o extremo descompasso entre o atendimento as crianças e adolescentes previstos tanto na CF de 1988, como no ECA e a realidade. Reforçaram, também, o engajamento já existente da sociedade civil e dos poderes públicos para a defesa da convivência familiar e comunitária, de modo que o CONANDA elegeu como prioridade a promoção do direito de crianças e adolescentes á convivência familiar e comunitária no biênio 2004/2005. Neste período, também foi organizado o Grupo Nacional de Trabalho Pró-Convivência Familiar e Comunitária, além de uma Comissão intersetorial para a defesa e garantia do direito de crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária, ambos com o fim de construir subsídios para a elaboração do Plano Nacional de Promoção, Defesa e Garantia do Direito a Convivência Familiar e Comunitária [PNCFC].

Aprovado em 2006, o PNCFC - de autoria do CONANDA e do CNAS - pretende superar a cultura de institucionalização presente tanto na sociedade, como no governo, considerando que ainda persistia a desqualificação das famílias pobres ou não- convencionais, em detrimento de políticas de apoio social e familiar que as valorizassem. Para tanto, prevê, dentre outras ações, o reordenamento dos serviços de acolhimento para que se tornem realmente lugares de proteção, ao invés de revitimizarem às crianças e adolescentes devido ao atendimento de longa permanência, no qual a história e individualidade dos indivíduos e suas famílias são desconsideradas. A adoção foi pensada como medida aplicada somente quando da impossibilidade da criança retornar à sua família e sempre considerando o melhor interesse desta. No Plano, os parâmetros para o acolhimento institucional foram revisados, cabendo às

instituições o dever de zelar pelo direito à convivência família e comunitária, e, para auxiliar na implantação deste novo olhar, foi aprovado o documento “Orientações Técnicas: Serviços de Acolhimento para Crianças e Adolescentes” (2009).

Por os impedimentos à garantia da convivência familiar e comunitária serem fenômenos complexos e multicausais, percebeu-se necessidade de políticas transversais e intersetoriais de suporte às famílias e aos próprios Serviços de Acolhimento, pois, as crianças e adolescentes não são indivíduos fragmentados. É através dos vínculos com sua família e comunidade que eles vão se estruturar enquanto sujeitos e cidadãos, por isso, a prevenção do acolhimento institucional e o acompanhamento à reintegração à família de origem, ou adoção devem estar diretamente relacionadas ao investimento nas políticas públicas de atenção à família (CONANDA/CNAS, 2006). Assim, dentre os objetivos do Plano, destacam-se ampliar, articular e integrar as políticas, os programas e os projetos de apoio sócio familiar, com responsabilidade compartilhada entre os três níveis de entes federativos Além disso, deve-se buscar o fortalecimento do Sistema de Garantia de Direitos (SGD), compreendido como um conjunto ordenado e interdependente de atores e instituições responsáveis pela exigência dos direitos previstos em lei quando o Estado, a sociedade ou a família faltam em cumpri-los. O SGD está organizado em três eixos: promoção, controle e defesa. Gadelha, Luz e Bispo (2012) explicam que o eixo promoção é responsável pela análise da situação, atendimento e prevenção. A articulação, mobilização e o protagonismo juvenil compõem o eixo de controle. O eixo de defesa está voltado para a fiscalização e responsabilização dos atores pelo atendimento a ser prestado, de forma que os órgãos do SGD têm um papel imprescindível na elaboração, implantação e fiscalização dos direitos das crianças e adolescentes.

Somente um SGD ativo pode fornecer as condições necessárias para que a violação de direitos infantojuvenis seja superada e as crianças e adolescentes brasileiros sejam criados em “(...) um ambiente nutritivo e estável, do ponto de vista relacional e afetivo, onde se sintam protegidos e queridos e onde possam encontrar o suporte necessário ao enfrentamento dos diversos desafios que constituem esta peculiar etapa da vida” (CONANDA/CNAS, 2006, p. 35). É responsabilidade do SGD difundir uma cultura de direitos, em que as famílias, a comunidade e as instituições conheçam e valorizem os direitos da criança e do adolescente de modo a estes terem participação ativa no seu contexto.

O PNCFC pretende que os órgãos que compõem o SGD sejam ativos na organização de uma rede de serviços de atenção e proteção à criança, ao adolescente e à família. Esta rede deve ser capaz de prover orientação psicopedagógica e de dialogar com pais e responsáveis, ao criar espaços de reflexão quanto à educação dos filhos, além de intervir eficientemente em situações de crise para o adequado cumprimento de suas responsabilidades. Para tanto, é necessária a existência e a adequada estruturação dos Conselhos Tutelares, bem como a capacitação dos conselheiros de direitos, para o exercício de suas funções em defesa dos direitos da criança e do adolescente, em estreita articulação com as Varas da Infância e da Juventude, o Ministério Público e com os demais atores do Sistema de Garantia de Direitos. Como os principais motivos do acolhimento institucional de crianças e adolescentes encontrados pela pesquisa do IPEA estão vinculados à situação de pobreza da família, a Proteção Social, no âmbito da Assistência Social, tornou-se um dos principais articuladores do desenvolvimento do PNCFC.