Não obstante seja evidente a necessidade da existência de uma regulamentação sobre a situação do imigrante no Brasil em concordância com uma política migratória embasada na proteção aos direitos humanos, atualmente, contudo, o que se pode observar no primeiro projeto de reformulação da Lei de Migração é o inverso, ou seja, a incongruência entre a proposta de Política Nacional de Imigração e Proteção ao Trabalhador Migrante de 12 de maio de 2010 elaborada pelo Conselho Nacional de Imigração (em tramitação no âmbito do Governo Federal) e o Projeto de Lei nº 5.655 de 20 de julho de 2009 de autoria do Poder Executivo.
Enquanto a proposta de Política Nacional de Imigração e Proteção ao Trabalhador Migrante traz que a sua finalidade inclui “contribuir para a promoção e proteção dos Direitos
Humanos dos migrantes e a incrementar os vínculos das migrações com o Desenvolvimento” não somente não fazendo distinção entre migrantes regulares e irregulares no Brasil, mas destacando como um de seus princípios a garantia ao acesso à Justiça, à educação, à saúde e aos benefícios advindos da relação de trabalho a todo migrante e sua família independentemente de sua condição migratória252, essa ideia não encontra respaldo no Projeto de Lei nº 5.655/ 2009.
A proposta de Política Nacional de Imigração e Proteção ao Trabalhador Migrante, posterior ao Projeto de Lei nº 5.655/ 2009, demonstra uma preocupação social com o imigrante. Destaca como fonte de pesquisa para sua elaboração a Convenção das Nações Unidas para a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de Suas Famílias, não assinada ou ratificada pelo Brasil, mas cuja ratificação foi aprovada pelo Conselho Nacional de Imigração, consoante o publicado na Resolução Recomendada nº 10 de 03/12/2008, que recomenda ao Ministério das Relações Exteriores a adesão253.
Diferentemente do esperado de um projeto de lei que deveria ser elaborado de forma a atualizar o diploma imigratório brasileiro para adequar-se às necessidades de uma economia globalizada, o Projeto de Lei nº 5.655/2009, se convertido em lei, não estará em consonância com a proposta de Política Nacional de Imigração de 2010 e somente contribuirá para que mais uma vez esteja positivada a intenção do legislador imigratório em que a imigração ocorra unicamente para permitir a entrada de mão-de-obra especializada no Brasil254.
Os artigos 2º e 3º desse projeto trazem que a aplicação da lei nortear-se-á pela “política nacional de migração, garantia dos direitos humanos, interesses nacionais, sócio- econômicos e culturais, preservação das instituições democráticas e fortalecimento das relações internacionais” e confirma que a política nacional de migração adotará medidas para “regular os fluxos migratórios de forma a proteger os direitos humanos dos migrantes, especialmente em razão de práticas abusivas advindas de situação migratória irregular.” Importante avanço vem positivado no parágrafo único do artigo 5º ao estender aos
252 MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO: banco de dados. Disponível em: <http://portal.mte.gov.br/
cni/>. Acesso em: 6 maio 2014.
253 MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO, 2014, loc. cit.
254 BRASIL. Projeto de Lei nº 5.655 de 20 de julho de 2009. Projeto de Lei chamado de "Lei do Estrangeiro".
Altera o Decreto-Lei nº 2.848, de 1940 e a Lei nº 10.683, de 2003. Revoga as Leis nºs 6.815, de 1980; 6.964, de 1981; 9.076, de 1995; o art. 1º do Decreto-Lei nº 2.236, de 1985; e o inciso I do art. 5º da Lei nº 8.422, de 1992. Poder Executivo, Brasília, DF, 20 de julho de 2009. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/ proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=443102>. Acesso em: 20 set. 2014.
estrangeiros, independentemente de sua situação migratória, o acesso à educação e à saúde; os benefícios decorrentes do cumprimento das obrigações legais e contratuais concernentes à relação de trabalho, a cargo do empregador; e as medidas de proteção às vítimas e às testemunhas do tráfico de pessoas e do tráfico de migrantes. Porém, o artigo 4º destaca que o objetivo principal da política migratória será mais uma vez a admissão de mão-de-obra especializada para atender o escopo de desenvolvimento econômico brasileiro, a captação de recursos e geração de emprego e renda, sem olvidar a proteção ao trabalhador nacional. 255
Para Ana Paula Sefrin Saladin ficou evidenciado que
(...) embora o projeto estabeleça que a questão migratória deva ser norteada pela questão dos direitos humanos, escancara a política de proteção do mercado de trabalho para o nacional, e ao mesmo tempo não demonstra grande preocupação com a integração do trabalhador imigrante de baixa renda e não documentado. Perpetua- se, assim, o ciclo de exclusão desses trabalhadores da proteção, do princípio da legalidade, em razão de viverem à margem da cidadania, sem direito a ter direitos no país com o qual não mantêm vínculo de nacionalidade nem de permanência legal, embora sejam economicamente dependentes do trabalho que não conseguiram obter em seu país de origem. 256
Vale mencionar ainda que, de acordo com esse projeto, o Conselho Nacional de Imigração é transformado em Conselho Nacional de Migração, órgão deliberativo e consultivo vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego agora desprovido de poder normativo, pois suas atribuições restringir-se-iam a:
Art. 154. O Conselho Nacional de Imigração fica transformado em Conselho Nacional de Migração, órgão deliberativo e consultivo vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego.
§1º Ao Conselho Nacional de Migração compete, sem prejuízo das atribuições do Ministério das Relações Exteriores em relação às comunidades brasileiras no exterior:
I - definir e coordenar a política nacional de migração;
II - propor e coordenar os programas e ações para a implementação da política nacional de migração;
III - recomendar outorga de visto ou autorização de residência, de caráter temporário ou permanente, por razões humanitárias;
255 BRASIL. Projeto de Lei nº 5.655 de 20 de julho de 2009. Projeto de Lei chamado de "Lei do Estrangeiro".
Altera o Decreto-Lei nº 2.848, de 1940 e a Lei nº 10.683, de 2003. Revoga as Leis nºs 6.815, de 1980; 6.964, de 1981; 9.076, de 1995; o art. 1º do Decreto-Lei nº 2.236, de 1985; e o inciso I do art. 5º da Lei nº 8.422, de 1992. Poder Executivo, Brasília, DF, 20 de julho de 2009. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/ proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=443102>. Acesso em: 20 set. 2014.
IV - autorizar a concessão de visto ou de residência, temporário ou permanente, em situações não previstas nesta Lei, atendidas as exigências estabelecidas em regulamento;
V - estabelecer exigências complementares para a obtenção do visto temporário previsto no inciso III do caput do art. 21, do visto permanente previsto no inciso V do caput do art. 34 e das residências temporária e permanente respectivas;
VI - solucionar os casos omissos e situações especiais;
VII - estudar e recomendar medidas para proteção dos emigrantes; VIII - opinar sobre alterações de legislação relativa à migração; e IX - elaborar seu regimento interno. 257
A impossibilidade deste novo Conselho de normatizar, por um lado afastaria a discricionariedade do órgão que, com base no Estatuto do Estrangeiro vigente tem a permissão de criar tipos específicos de vistos e de autorizações de trabalho, bem como de impor, alterar e revogar exigências para sua obtenção por meio de suas Resoluções Normativas cujo processo de criação não é de notório conhecimento por falta de positivação legal sobre o assunto. Por outro lado, inviabilizaria a atualização normativa de aspectos de um tema em constante transformação devido à própria evolução social, papel hodiernamente desempenhado pelo Conselho Nacional de Imigração, o que provavelmente contribuiria para o engessamento no tratamento jurídico dado à imigração no Brasil.
Atualmente é justamente o Conselho Nacional de Imigração quem tem adotado uma postura progressista e preocupada com os direitos imigrantes a despeito de sua situação de regularidade ou não no país, ao propor uma política imigratória inclusiva, ao recomendar a ratificação da Convenção das Nações Unidas para a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de Suas Famílias pelo Brasil, ou mesmo ao ser precursor no reconhecimento de parceiros do mesmo sexo como familiares dependentes elegíveis à obtenção de autorização de reunião familiar no Brasil, antecedendo ao próprio Supremo Tribunal Federal com sua posição.258
Talvez um pouco mais próximo da Proposta da Política Nacional de Imigração de 2010, até por ser posterior a ela, está o Projeto de Lei nº 288 de 2013. Propondo a revogação
257 BRASIL. Projeto de Lei nº 5.655 de 20 de julho de 2009. Projeto de Lei chamado de "Lei do Estrangeiro".
Altera o Decreto-Lei nº 2.848, de 1940 e a Lei nº 10.683, de 2003. Revoga as Leis nºs 6.815, de 1980; 6.964, de 1981; 9.076, de 1995; o art. 1º do Decreto-Lei nº 2.236, de 1985; e o inciso I do art. 5º da Lei nº 8.422, de 1992. Poder Executivo, Brasília, DF, 20 de julho de 2009. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/ proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=443102>. Acesso em: 20 set. 2014.
258 BRASIL. Resolução Normativa nº 77, de 29 de janeiro de 2008. Dispõe sobre critérios para a concessão de
visto temporário ou permanente, ou de autorização de permanência, ao companheiro ou companheira, em união estável, sem distinção de sexo. Conselho Nacional de Imigração. Poder Executivo, Brasília, DF, 29 de janeiro de 2008. Disponível em: <http://portal.mte.gov.br/trab_estrang/resolucoes-normativas.htm>. Acesso em 7 jun. 2014.
parcial do atual Estatuto do Estrangeiro, mantendo as disposições sobre o instituto da extradição somente, esse projeto é mais sucinto em comparação à Lei 6.815/1980, regulando a situação dos migrantes em 65 artigos.
Como diferencial, é possível destacar a atenção dispensada ao emigrante brasileiro e a meta de proteção de sua dignidade no exterior como princípio norteador da política exterior brasileira, consoante o disposto no artigo 55 desse projeto. Além disso, em seu artigo 60, tipifica o tráfico internacional de pessoas para fins de migração, “promover, intermediar, facilitar ou financiar a entrada irregular de pessoa em território estrangeiro, com o fim de obter lucro ou benefício material”, trazendo como pena base dois a seis anos de reclusão e multa259.
Merece destaque seu artigo 3º, parágrafo único, que positiva que os direitos e garantias previstos aos migrantes devem prevalecer independentemente de sua condição imigratória, ou seja, mesmo os irregulares não estarão excluídos da tutela jurídica, conforme segue:
Art. 3º Ao imigrante é garantida, em condição de igualdade com os nacionais, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, bem como assegurados:
I - direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicos; II - direito a liberdade de circulação no território nacional;
III - direito à reunião familiar dos imigrantes com seus cônjuges e companheiros, filhos e familiares dele dependentes;
IV - medidas de proteção às vítimas e testemunhas de tráfico de pessoas e de migrantes;
V - direito de transferir recursos decorrentes de sua renda e economias pessoais a seu país de origem, observada a legislação aplicável;
VI - direito de reunião para fins pacíficos; VII - direito de associação para fins lícitos;
VIII - acesso aos serviços públicos de saúde e de assistência social, nos termos da lei;
IX - amplo acesso à justiça, inclusive com concessão de gratuidade, desde que cumpridos os requisitos legais;
X - acesso à educação;
259 BRASIL. Projeto de Lei nº 288 de 12 de julho de 2013. Institui a Lei de Migração e regula entrada e estada
de estrangeiros no Brasil. Poder Legislativo, Brasília, DF, 12 de julho de 2013. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=113700 >. Acesso em: 27 set. 2014.
XI - garantia de cumprimento de obrigações legais e contratuais trabalhistas e de aplicação das normas de proteção ao trabalhador;
XII- medidas destinadas a promover a integração do imigrante nas respectivas comunidades locais.
Parágrafo único. Os direitos e garantias previstos nesta Lei serão exercidos em observância ao disposto na Constituição, independentemente da situação migratória, e não excluem outros decorrentes de tratados ou convenções internacionais de que o Brasil seja parte, da legislação interna ordinária, de regulamentos expedidos pelas autoridades administrativas competentes, bem como dos que derivem dos princípios gerais do direito, analogia, costumes e equidade. 260
(grifo nosso).
Outro avanço desse projeto em comparação ao atual Estatuto do Estrangeiro é a possibilidade do imigrante residir provisoriamente em território nacional após realizado o pedido formal de visto temporário ou permanente enquanto aguarda a decisão final sobre sua solicitação de visto, ainda que não possua documento válido, conforme artigo 21.261
Um fator que não apresentou grandes mudanças em comparação ao Projeto de Lei nº 5.655/2009, é um dos princípios da política migratória aí alvitrado, a busca pelo migrante possuidor de conhecimentos específicos, segundo inciso VII, do artigo 2º, que defende o “incentivo à admissão de mão de obra especializada necessária ao desenvolvimento econômico, social, cultural, científico e tecnológico do Brasil, à captação de recursos e à geração de emprego e renda”262.
Diferentemente tanto do atual Estatuto do Estrangeiro, quanto do Projeto de Lei nº 5.655/2009, o Projeto de lei nº 288/2013 não sugere modificações nas atuais competências executivas e legislativas e nem preconiza a criação de um órgão específico para atender demandas migratórias, porém Aloysio Nunes Ferreira, Senador responsável pela apresentação deste projeto, em sua justificação menciona:
Por fim, importa destacar que esse projeto zela por não afetar as faculdades do Executivo e seu poder de iniciativa legislativa, já que não atribui funções, nem cria órgãos para a administração pública. Contudo, sobre esse aspecto cabe pontuar que importaria repensar os papéis do Ministério da Justiça, da polícia federal, do Ministério das Relações Exteriores, do Ministério do Trabalho e do Conselho Nacional de Imigração (CNIg). Diante o grande aumento do fluxo migratório ao
260 BRASIL. Projeto de Lei nº 288 de 12 de julho de 2013. Institui a Lei de Migração e regula entrada e estada
de estrangeiros no Brasil. Poder Legislativo, Brasília, DF, 12 de julho de 2013. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=113700 >. Acesso em: 27 set. 2014.
261 BRASIL. Projeto de Lei nº 288 de 12 de julho de 2013., 2013, loc. cit. 262 BRASIL. Projeto de Lei nº 288 de 12 de julho de 2013., 2013, loc. cit.
Brasil, está no momento de pensarmos na oportunidade de criar uma Agência Nacional de Migração, fundada em lei federal de migração inspirada pelos direitos humanos, como se pretende com esse projeto, e não em decisões administrativas casuísticas, e com pessoal preparado para exercer essa função, sem utilizar a polícia federal para o que ela não é vocacionada.263
Do conjunto de dispositivos discutidos até aqui, é possível depreender que este Projeto de Lei nº 288/2013 está de fato mais inclinado a uma postura de observância aos direitos humanos dos migrantes do que uma postura defensiva, como a que permeia a Lei nº 6.815/1980.
Podendo ser “considerado mais abrangente e próximo do ideal por especialistas e demais defensores dos direitos dos migrantes”264 em comparação aos demais projetos para a alteração da Lei 6.815/1980 em trâmite, o Anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil, criado pela Comissão de Especialistas instituída pelo Ministério da Justiça por meio da Portaria nº 2.162/2013, traz uma proposta de mudança de paradigma na política migratória brasileira265.
Este anteprojeto, que propõe a revogação integral da atual Lei nº 6.815/1980, passa a tratar a questão do migrante como tema de direitos humanos, e não mais como tema de segurança nacional; além de permitir a entrada regular no país de pessoas que buscam emprego, e não somente de profissionais especializados designados para desempenhar tarefas específicas em empresas brasileiras pré-determinadas, conforme a lei vigente e o que é reiterado no Projeto de Lei nº 5.655 de 20 de julho de 2009266.
Segundo publicação do Laboratório de Direitos Humanos da Universidade Federal do Rio de Janeiro, a elaboração deste anteprojeto seguiu a seguinte trajetória:
Em 2013, o Ministério da Justiça, por meio da Portaria n° 2.162/2013, criou uma Comissão de Especialistas com a finalidade de apresentar uma proposta de Anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil. Entre 25 de julho de 2013 e 30 de maio de 2014, a Comissão realizou 7 reuniões presenciais das quais participaram representantes de órgãos do governo e de
263 BRASIL. Projeto de Lei nº 288 de 12 de julho de 2013., 2013, op. cit., p. 30 (justificação).
264 COMISSÕES no Senado discutem lei de imigração. MigraMundo, São Paulo, 6 jun. 2014. Disponível em: <
http://migramundo.com/2014/06/06/comissoes-no-senado-discutem-lei-de-imigracao/>. Acesso em: 27 set. 2014.
265 NOVA Lei de Migrações deverá substituir Estatuto do Estrangeiro. Portal Brasil, Brasília, 29 ago. 2014.
Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2014/08/nova-lei-de-migracoes-devera-substituir- estatuto-do-estrangeiro >. Acesso em: 27 set. 2014.
instituições internacionais, parlamentares, especialistas e acadêmicos convidados. Promoveu, ainda, duas audiências públicas com ampla participação de entidades sociais e da cidadania. Os membros da Comissão participaram individualmente de numerosas atividades relativas aos direitos dos migrantes em diversas cidades do Brasil. Uma primeira versão do Anteprojeto foi difundida em abril de 2014, e a seguir submetida à discussão em audiência pública. Com base naquela versão, a Comissão recebeu mais de duas dezenas de contribuições escritas de entidades públicas e sociais, e também individuais de migrantes e de especialistas, além de levar em consideração os comentários da SAL/MJ. Por fim, a Comissão tomou conhecimento das recomendações da I Conferência Nacional sobre Migrações e Refúgio – COMIGRAR, ocorrida entre 30/5 e 1°/6.267
Documento intitulado “Entenda o Anteprojeto de Lei de Migrações”, publicado no sítio do Ministério da Justiça, traz as principais características deste anteprojeto:
Abandono do Estatuto do Estrangeiro, primariamente por necessidade de compatibilidade com a Constituição Federal e com os tratados internacionais de Direitos Humanos vigentes;
Mudança de paradigma na política migratória, atualmente subordinada à lógica da segurança nacional e controle documental voltado ao acesso de mercado de trabalho;
Abandono da tipologia “estrangeiro”, que tem conotação pejorativa; “migrantes” incluem os brasileiros que deixam o país;
Incorporação de reivindicações da sociedade civil como a criação de um órgão estatal centralizado para atendimento aos migrantes, em especial para regulamentação;
Brasil é um dos únicos países no mundo sem serviço especializado de migrações; Adaptação legislativa à realidade de mobilidade humana e globalização
econômica.268
A necessidade de compatibilidade com a Constituição Federal e com os tratados internacionais de Direitos Humanos vigentes é observada neste anteprojeto “com o objetivo de dotar a ordem jurídica pátria de coerência sistêmica”269, tendo em vista que a Lei nº 6.815/1980 possui muitos dispositivos que não foram recepcionados pela Carta Magna e, datado de 1980, também não reflete mais a realidade brasileira inserida em um contexto de
267 COMISSÃO de especialistas apresenta Anteprojeto de Lei de Migrações. LADIH, Rio de Janeiro, 16 ago.
2014. Disponível em: < http://www.ladih.org/wordpress/?p=1337>. Acesso em: 20 set. 2014.
268 ENTENDA o Anteprojeto de Lei de Migrações. Ministério da Justiça, Brasília, 29 ago. 2014. Disponível em:
<http://www.justica.gov.br/noticias/proposta-de-nova-lei-de-migracoes-devera-substituir-estatuto-criado-durante -a-ditadura/entenda_novo_estatutoestrangeiro2.pdf>. Acesso em: 28 set. 2014.
269 BRASIL. Anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil. Institui a Lei
de Migração e cria a Autoridade Nacional Migratória. Ministério da Justiça, Brasília, 31 jul. 2014. Disponível em: <http://pt.slideshare.net/justicagovbr/anteprojeto-novo-estatutoestrangeiro>. Acesso em: 27 set. 2014.
globalização econômica e de movimentos migratórios em decorrência da própria globalização, conforme já discutido nesta pesquisa.
A fragmentação do atendimento ao migrante em órgãos estatais diversos como ocorre atualmente, vez que os estrangeiros em sua maioria precisam necessariamente requerer assistência do Ministério do Trabalho, Ministério da Justiça e Polícia Federal para regularizarem sua situação imigratória e laboral no país, não deverá existir caso esse anteprojeto seja futuramente convertido em lei. Isso porque ele propõe, em seu artigo 72, o estabelecimento de um órgão estatal especializado para atendimento dos migrantes, a Autoridade Nacional Migratória - ANM, entidade da Administração Pública Federal de regime autárquico especial, vinculada à Presidência da República, com sede e foro no Distrito Federal, que poderá estabelecer unidades regionais270.
Competirá à Autoridade Nacional Migratória, entre outras atribuições, lidar processualmente com assuntos relacionados com a nacionalidade, a naturalização e o regime jurídico dos imigrantes, além dos referentes à determinação da condição refugiado, de asilo político, da proteção especial ao apátrida, e das políticas nacionais específicas; bem como