A instituição da PONAREH em 1997, a partir da promulgação de um texto legal contemplativo de princípios e diretrizes amplamente aceitos como os mais modernos e adequados para gestão de águas (ANA, 2002b), é o resultado de um longo processo nacional e
global de amadurecimento de idéias e de aprendizado com experiências na gestão de recursos hídricos.
SETTI et al. (2001) se reportam à evolução dos modelos de gestão de águas no Brasil segundo três fases distintas, correspondentes aos sucessivos avanços dos mecanismos institucionais e financeiros aplicados ao gerenciamento dos recursos no país: o modelo burocrático, o modelo econômico-financeiro e o modelo sistêmico de integração participativa.
O modelo burocrático de gerenciamento dos recursos hídricos começou a ser implementado no final do século XIX, tendo seu marco referencial na aprovação do Código das Águas (Decreto no 24.643, de 10 de julho de 1934).
O Código das Águas foi o primeiro instrumento legal a tratar das águas sob o prisma do Direito Público e representou um significativo avanço para a gestão das águas no país, estabelecendo uma política muito bem-estruturada e contemplativa de diversas questões relevantes: propriedade, domínio, relações com os solos, regras para aproveitamento hídrico, concessões, autorizações, fiscalização, penalidades (GRANZIERA, 2003).
Todavia, BARTH (2002) atesta que a regulamentação do Código de Águas negligenciou o aproveitamento múltiplo e a proteção ambiental, limitando-se ao desenvolvimento de um setor usuário específico, o setor elétrico. A instrumentalização desse modelo, em face da complexidade e abrangência da questão hídrica, também foi prejudicada por uma excessiva regulamentação, com a produção de uma grande quantidade de dispositivos legais e regulatórios (SETTI et al., 2001).
Adicionalmente, assistiu-se à construção de uma estrutura administrativa excessivamente burocrática e formal, pouco sensível ou incapaz de responder com eficiência às demandas específicas e eventuais. A centralização do poder decisório e o distanciamento entre as instâncias de gestão – hierarquizadas em compartimentos pouco interativos – e os setores da sociedade diretamente afetados ou interessados na utilização da água, conduziram à morosidade funcional e ao descompromisso e alienação das autoridades quanto aos resultados de sua gestão (SETTI et al., 2001).
Segundo SETTI et al. (2001), não se pode atribuir o fracasso do modelo burocrático de gerenciamento de recursos hídricos no Brasil à incompetência dos legisladores, juristas ou
adequada, mas sim à própria opção por esse modelo de gestão, o qual se mostra bastante limitado para efetivar as políticas públicas e incentivar a negociação social.
Por sua vez, a criação da Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco – CODEVASF – representou o marco introdutório do modelo econômico-financeiro de gerenciamento das águas no Brasil. Essa iniciativa correspondeu aos desdobramentos da política econômica do Estado-empreendedor, preconizada por John Maynard Keynes em resposta à depressão capitalista experimentada no início da década de 1930, com a criação nos Estados Unidos, em 1933, da Tenessee Valley Authority – primeiro Organismo de Bacia Hidrográfica naquele país – e a promulgação do Flood Control Act em 1936, que inicialmente estabeleceu as bases de aplicação da análise custo-benefício à gestão dos recursos hídricos (SETTI et al., 2001).
Diferentemente do modelo burocrático, fortemente marcado pela aplicação de instrumentos de madato-e-controle, o modelo econômico-financeiro de gerenciamento define-se pelo emprego de dispositivos de ordem econômica, voltados à promoção ou à restrição dos atores de desenvolvimento. O Estado concentra quase todos esforços para estruturação dos sistemas de aproveitamento hídrico, com políticas de investimento específicas para cada setor usuário, sem deixar de assumir as responsabilidades e o ônus pelo controle e proteção ambiental.
GONÇALVES (1990) ressalta que, nesse período, o aparato estatal brasileiro não somente se limitou a garantir as condições para a produção capitalista, mas também atuou internamente no sistema de produção para organizar a acumulação, tornando-se ao mesmo tempo promotor e ator do desenvolvimento.
Contudo, a intervenção econômica estatal usualmente fez-se de forma pouco articulada entre os setores usuários e desses com preocupações de conservação ambiental, produzindo conflitos intersetoriais, resultados dispersos e oportunidades desiguais. Além disso, a inexistência de um plano multisetorial permitiu a realização de grandes empreendimentos sem a devida consideração de cenários futuros (SETTI et al., 2001).
A experiência brasileira evidenciou a inadequação do modelo econômico-financeiro. Verifica- se, nesse período, a dissociação entre as políticas públicas voltadas aos setores de infra- estrutura relacionados à questão hídrica, com a criação de entidades públicas detentoras de grandes poderes. Como exemplos, vale mencionar a criação das companhias estatais de
geração de energia hidroelétrica – CEMIG, em 1952, Furnas , em 1957 – e das companhias estaduais de saneamento, a partir de 1969 (SETTI et al., 2001; BARTH, 2002).
Ressalvam-se, entretanto, algumas iniciativas governamentais positivas para integração e coordenação das ações públicas no setor hídrico. Entre essas, destacam-se os acordos firmados pelo Ministério de Minas e Energia com o Governo do Estado de São Paulo para criação dos Comitês Especial, Executivo, e dos subcomitês técnicos nas bacias do Alto Tietê e Cubatão e, posteriormente, com o Ministério do Interior (Portaria Interministerial no 90 de 29.03.1978) para criação de Comitês Executivos de Estudos Integrados em bacias hidrográficas de rios de domínio da União – CEEIBHs (BARTH, 2002).
É o que ocorreu, por exemplo, nas bacias hidrográficas dos rios Paraíba do Sul, Paranapanema, São Francisco e Guaíba, apesar desse último ser de domínio do Estado do Rio Grande do Sul. Os bons resultados inicialmente apresentados pelos CEEIBHs se devem, em grande parte, ao apoio que esses comitês receberam do extinto DNAEE – Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – e de entidades públicas estaduais.
Contudo, os comitês de bacia criados nesse período, concebidos em um modelo centralizador, não resistiram à evolução da concepção de gerenciamento de recursos hídricos, extinguindo- se diante das pressões políticas e sociais legítimas por modelos mais democráticos e participativos. Corroboraram também para o declínio ou extinção desses comitês, o seu caráter meramente deliberativo, sem haver previsão legal de dispositivos para se fazer cumprir suas decisões, e a carência de recursos para estruturação de seu quadro técnico e administrativo (SETTI et al., 2001).
A constatação da ineficácia e das limitações dos modelos de gestão de águas supracitados – modelo burocrático e econômico-financeiro – frente aos elementos dinâmicos do meio ambiente e da sociedade, conduziu à opção pelo modelo sistêmico de integração
participativa. Este se orienta pelos princípios do aproveitamento múltiplo e integrado dos
recursos hídricos; da descentralização administrativa, com uma efetiva participação social; e da combinação proficiente de instrumentos legais e financeiros.
Incorporando, ainda que parcialmente, esses novos valores, surgem em alguns estados, experiências de gestão de água inovadoras, tais como as dos Comitês dos rios Gravataí e Sinos (RS), ambos afluentes do Guaíba, e dos Comitês Paulistas (SP). Essas iniciativas,
anteriores. SETTI et al. (2001) acusam a existência de coesão política, mais factível pela própria possibilidade de gestão de unidades hidrográficas menores, como a razão principal do bom desempenho funcional desses comitês.
Posteriormente, a Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela Lei 9.433/97, ao incorporar integralmente esses preceitos teóricos em seu texto, explicitando-os nos capítulos que tratam dos fundamentos, objetivos, instrumentos e diretrizes, reafirmou a opção brasileira pelo modelo sistêmico de integração participativa. A Tabela 3.10 apresenta um quadro comparativo entre os modelos de gerenciamento de recursos hídricos.
Tabela 3.10: Aspectos gerais dos diferentes modelos de gerenciamento de recursos hídricos.
Modelos Características Conseqüências/
dificuldades Avanços Marcos referenciais Burocrático - centralização administrativa - burocracia e formalismo excessivos - privilegia dispositivos legais e de regulação - pouca flexibilidade no atendimento às demandas eventuais
- morosidade nas ações administrativas - descompromisso das
autoridades quanto aos resultados - Código das Águas de 1934 Econômico- Financeiro - intervenção estatal significativa - privilegia instrumentos econômicos - análise econômica de custo-benefício (ACB) - orienta-se por ações
setoriais
- pouca flexibilidade para adequação às questões contingenciais
- atendimento desigual aos setores usuários
- conflitos entre demandas desenvolvimentistas e preocupações ambientais - planejamento setorial - implementação de planos diretores - CODEVASF, 1948 Sistêmico - descentralização administrativa - aplicação combinada de instrumentos de regulação e econômicos - análise econômica de custo-efetividade (ACE) - orienta-se por ações
integradas multisetorais - pouca ou nenhuma experiência de negociação social no país - resistência de grupos políticos e agentes econômicos viciados em relações clientelistas - conflitos de competências administrativas - planejamento multisetorial - revisão do planejamento - consideração de preocupações conservacionistas - instituição de fóruns de negociação social - Instituição de comitês de bacia em alguns estados - Constituições Federal e Estaduais após 1988
- Lei das Águas (Lei 9.433/97)
Fontes: SETTI et al. (2001); BARTH (2002).