O Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima – Projeto Orla – foi prevista em 1998 no Plano de Ação Federal para a Zona Costeira, a partir de iniciativa do Ministério do Meio Ambiente (MMA). Três estados constituíram-se em projetos pilotos – o Rio Grande do Norte16, o Piauí e o Paraná, sendo que nestes dois últimos foram realizadas apenas oficinas de capacitação e mobilização. O projeto,
16 Ressalte-se que, de acordo com a gerente nacional da SPU, o RN figura como o estado que apresenta maiores êxitos no desenvolvimento de tal projeto até a atualidade.
inicialmente, apresentou dificuldades de implementação e abordava apenas a perspectiva ambiental, com ausência de penetração na questão fundiária. Em 2003, com a alternância governamental, a SPU, em parceria com o MMA, deu nova vida ao Projeto Orla, em que se destacam os seguintes pressupostos: a Zona Costeira é vista como patrimônio nacional, com sua utilização condicionada à proteção ambiental (conforme §4º do Art. 225 da Constituição Federal de 1988); as terras públicas passam a ser vistas considerando-se sua função social; a sociedade civil transcende da posição de beneficiária das políticas públicas para co-gestora na elaboração e acompanhamento das políticas, conjuntamente com os demais entes federativos.
Dessa forma, figura como objetivo do Projeto, portanto, “implementar um Plano de Gestão Integrada para ordenar o uso e ocupação do solo nas faixas junto aos rios e mares” (NAKANO, 2007, p.9).
O Projeto traz inovações quanto à metodologia empregada ao estabelecer um modelo de gestão com a participação dos três entes estatais (fortalecendo o município como executor da política de desenvolvimento urbano, conforme Art. 182 da Constituição Federal de 1988) e da sociedade civil.
Ressalte-se que a principal inovação da metodologia do Projeto Orla é a adoção de modelo de diagnóstico da orla fundamentado nos conceitos paisagísticos, passível de ser realizado rapidamente, sem grandes levantamentos temáticos e pouca elaboração cartográfica, o que possibilita à própria população participante a elaboração do diagnóstico da orla. Esse modelo descentralizado obedece ao pacto federativo e estimula a participação da sociedade civil nas esferas de decisão sobre o planejamento e a gestão estatal (MORAES; ZAMBONI, 2007).
Para atender a essa premissa, no tocante aos arranjos institucionais, criou-se uma coordenação nacional, composta pelo Ministério do Planejamento/SPU e pelo Ministério do Meio Ambiente/Secretaria de Qualidade Ambiental; uma instância estadual, integrada pelo órgão estadual de meio ambiente e pela Gerência Regional do Patrimônio da União; e uma local, sob responsabilidade do Município.
À coordenação nacional cabe capacitar instrutores para aplicação da metodologia do Projeto Orla; acompanhar sua implementação por meio da análise dos produtos decorrentes do atendimento aos municípios (Planos de Gestão e projetos executivos); desenvolver procedimentos administrativos internos e normas complementares para celebrar convênios voltados para a gestão da orla; identificar
fontes de recursos e promover as articulações necessárias à priorização dos municípios inseridos no Projeto Orla nas ações do Governo Federal, dentre outras.
À estadual pode-se destacar a incumbência de: divulgar o Projeto; elaborar agenda de reuniões para instrumentalização de municípios potenciais, apresentando as bases técnicas, conceituais e sistemática de implementação do Projeto; receber propostas de adesão e selecionar os municípios participantes; integrar as políticas públicas em âmbito estadual; assistir aos municípios na capacitação e consolidação dos Planos de Gestão.
A seu turno, a municipal se encarrega de coordenar a execução local do Projeto Orla, iniciando pela mobilização e organização do grupo de gestores, representantes da sociedade civil e outros parceiros a serem capacitados; organizar e listar documentos técnicos, cartográficos, base legal e logística para realização da oficina de capacitação no município; etc.
Para apoiar as coordenações, definiram-se colegiados nessas três esferas: Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro – GI-GERCO; Comissão Técnica Estadual – CTE; e Comitê Gestor da Orla, respectivamente. Este, criado pela coordenação municipal, tem como atribuição “divulgar, discutir, articular, acompanhar, monitorar, fiscalizar, avaliar e deliberar a respeito da implantação do conjunto de ações pertinentes ao Projeto, assim como propor adequações e realinhamento das mesmas ao longo do tempo” (Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão; Ministério do Meio Ambiente, 2007b, p.17).
As entidades da sociedade civil e dos órgãos governamentais das três esferas participam das oficinas de diagnóstico e elaboração do Plano de Intervenção, que posteriormente é debatido em audiência pública e aprovado, com alterações somente de ordem técnica.
As diretrizes do Plano de Intervenção estão estipuladas no Art. 25 do Decreto Federal nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004:
Art. 25. Para a gestão da orla marítima será elaborado o Plano de Intervenção, com base no reconhecimento das características naturais, nos tipos de uso e ocupação existentes e projetados, contemplando:
I - caracterização socioambiental: diagnóstico dos atributos naturais e paisagísticos, formas de uso e ocupação existentes, com avaliação das principais atividades e potencialidades socioeconômicas;
II - classificação: análise integrada dos atributos naturais com as tendências de uso, de ocupação ou preservação, conduzindo ao
enquadramento em classes genéricas e à construção de cenários compatíveis com o padrão de qualidade da classe a ser alcançada ou mantida;
III - estabelecimento de diretrizes para intervenção: definição do conjunto de ações articuladas, elaboradas de forma participativa, a partir da construção de cenários prospectivos de uso e ocupação, podendo ter caráter normativo, gerencial ou executivo.
A coordenação municipal, então, após a criação do Plano de Intervenção nas oficinas e sua aprovação na audiência pública, decreta a criação do Comitê Gestor, órgão paritário e deliberativo, com poder inclusive de decidir pela revisão do Plano de Gestão, que irá acompanhar e fiscalizar a execução das ações, relativas ao uso e ocupação da orla, pelos entes estatais previstos no Plano.
O Projeto Orla, a partir dos instrumentos legais previstos, pode vir a se tornar um divisor de águas quanto ao uso dos terrenos de marinha e seus acrescidos. Isto porque, nele, aparecem demandas dos mais diversos setores da sociedade por equipamentos e espaços públicos de lazer, desportos, dentre outros, que podem vir a ser atendidos a partir das disposições legais quanto ao uso do bem da União.
4.7 A NECESSÁRIA CONSTRUÇÃO DE UM NOVO PARADIGMA: EM BUSCA DA