6. ANALYSIS
6.4 A QUALITATIVE SURVEY ON CEO PAY
6.4.4 Results
LocaisLEADER I (1991-93); LEADER II (1994-99); LEADER + (2001-06).
Fonte:http://www.sper.pt/VCHER/Pdfs/LuisMoreno.pdf
Quadro 9. LEADER em Portugal: principais Acções/Medidas.
LEADER I LEADER II LEADER +
- Apoio Técnico ao
Desenvolvimento Rural (idem) - Apoio a estratégias de desenvolvimento territorial integradas de carácter inovador, baseadas numa abordagem da base para o topo
- Form. Profiss.. e ajudas a
contratação - poucas mudanças em relação a primeira versão) - Apoio à cooperação entre territórios rurais - Turismo em espaço rural
(TER) - (idem) - Criação de redes
- PME, Artesanato e serviços
de apoio - Artesanato, moderniz. empres. de PME e Outros - Assistência técnica - Valoriz. e comerc. de
produtos locais - (poucas mudanças em relação a primeira versão - Outras medidas - Preserv. e valoriz. do amb. e
qualidade de vida - Funcionamento do GAL - Acções em cooperação
(nacional/transnacional) - Outros
Fonte: Adaptado de Moreno (2002) e http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leaderplus/intro_pt.htm (Acesso em 20/06/2013). Org. Flávio de Arruda Saron.
101 Os projetos do LEADER em Portugal contemplam ações diversificadas, na agricultura os projetos visam à agregação de valor a produtos típicos (queijos, vinhos, dentre outros); a preservação e exploração do patrimônio natural, histórico, cultural para fins turísticos; obras de infraestrutura voltadas para o bem estar da população rural etc88.
No entanto, Rover e Henriques (2006) ponderam que os territórios rurais identificados como rural profundo, entendidos como áreas rurais menos dinâmicas, onde a atividade agrícola é mais importante na composição da renda, a possibilidade de ocupações não- agrícolas é bastante limitada, tendo sido as áreas que mais sofreram com a redução do contingente populacional e o envelhecimento da população. Ou seja, os territórios rurais mais carentes de intervenção pública não foram alcançados pela IC LEADER em Portugal, pois são os que possuem o menor nível de organização política e enfrenta maiores dificuldades para garantir as contrapartidas exigidas no financiamento dos projetos.
Nesse sentido, Rover e Henriques (2006) observam que as Associações de Desenvolvimento Locais (ADLs) são controladas, em grande medida, por tecnocratas vinculados as autarquias locais, especialmente câmaras municipais e juntas de freguesia, reproduzindo, dessa forma, uma situação de assimetria de poder característicos de abordagens descendentes.
Os referidos autores realizam a seguinte observação sobre as limitações da IC LEADER no apoio aos territórios rurais mais fragilizados:
Desde o LEADER I até hoje, a necessidade de uma contrapartida financeira para cada projecto a aprovar é uma limitação que os agricultores mais descapitalizados não conseguem superar, até porque faltam em muitos locais mecanismos de micro-crédito que complementem a necessária parcela de recursos próprios. Por outro lado, também é limitado o envolvimento destes grupos nas tomadas de decisões estratégicas do desenvolvimento local, quer quanto às orientações gerais, quer no que se relaciona com a selecção dos projectos a aprovar. É evidente a necessidade de um esforço institucional de discriminação positiva destes grupos. Uma tal discriminação exige a superação do preconceito relativamente às capacidades dos grupos mais necessitados e desorganizados, e um maior investimento na sua formação/capacitação (ROVER; HENRIQUES, 2006, p. 130).
A IC LEADER chama mais atenção por seus aspectos diferenciados, do que propriamente por seus resultados efetivos. Almejava-se que a partir de projetos inovadores e exemplares de desenvolvimento rural, em que as próprias comunidades rurais fossem responsáveis pelo desenvolvimento sensibilizassem outros territórios rurais a trilharem o mesmo caminho (MORENO, 2002; WERNER, 1999).
102 A despeito do seu caráter inovador e descentralizado, a restrição orçamentária é um dos principais entraves para se alcançar resultados mais significativos, constituindo-se em ponto débil do programa, conforme nos apresenta Carneiro (2005). Segundo a autora, o LEADER+ dispunha de
[...] mais do dobro das suas dotações iniciais em 1991, tem uma dimensão bastante reduzida no total do orçamento comunitário, representado apenas cerca de 1% das dotações dos Fundos Estruturais europeus, e 19,4% das dotações para as Iniciativas Comunitárias para o período 2000-2006. Mais ainda, comparando com o orçamento concedido ao “segundo pilar” da PAC, o Desenvolvimento Rural (30.370 milhões de euros), o orçamento para o Programa LEADER, o único exclusivamente dedicado ao desenvolvimento rural, representa apenas cerca de 1/15 (CARNEIRO, 2005, p. 14).
A IC LEADER se encerrou no ano de 2006, entretanto, sua abordagem foi incorporada em programas nacionais de desenvolvimento rural a partir da vigência do QREN. No caso de Portugal, passou a integrar o Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER).
O PRODER foi oficialmente criado no ano de 2007, em consonância com as orientações estabelecidas pelo FEADER para a criação de programas nacionais de desenvolvimento rural. O programa aglutina as medidas e ações que estavam dicotomizadas nos QCA I, II e III nos Programas Operacionais da Agricultura e Desenvolvimento Rural e na IC LEADER89. Ou seja, contempla o apoio a agricultura e também da vertente do desenvolvimento rural num único programa a agricultura e ao desenvolvimento rural.
O programa é dividido em quatro subprogramas, quais sejam: 1) Promoção da Competitividade:
2) Gestão Sustentável do Espaço Rural 3) Dinamização das Zonas Rurais
4) Promoção do Conhecimento e Desenvolvimento de Competências
O programa é financiado com recursos do governo português, e em sua maior parte do FEADER, a programação prevê despesa pública total de 4.282.019 de euros, dos quais 3.573.777 de euros provenientes do FEADER. Especificamente ao subprograma 3 (eixo LEADER) é direcionada uma parcela pouco expressiva dos recursos90, as verbas públicas
89 O Regulamento nº1968/2005 que estabeleceu: “Um mínimo de 5% do financiamento comunitário para cada
programa será reservado para a iniciativa Leader (a título de um «eixo Leader» no contexto dos programas)”
(COMUNIDADES EUROPEIAS, 2006, p. 19). Portanto, as ações de apoio ao desenvolvimento rural amparadas na abordagem territorial continuam a usufruir de uma parcela minoritária na distribuição dos recursos entre as políticas públicas.
90 Comparado-se aos dois principais subprogramas do PRODER, quais sejam: 1) Promoção da Competitividade e 2) Gestão Sustentável do Espaço Rural.
103 destinadas são da ordem de 393.078 de euros, cabendo ao FEADER a concessão de 315.948 de euros desse montante. Ou seja, apenas 9,18% do PRODER.
O subprograma 3, por sua vez é organizado e hierarquizado em medidas e ações conforme se apresenta abaixo:
Medida3. 1 Diversificação da Economia e Criação de Emprego
Ações: 3.1.1 Diversificação de Atividades na Exploração Agrícola 3.1.2 Criação e Desenvolvimento de Microempresas (CDM) 3.1.3 Desenvolvimento de Atividades Turísticas e de Lazer (DATL) Medida 3.2 Melhoria da Qualidade de Vida
Ações: 3.2.1 Conservação e Valorização do Património Rural (CVPR) 3.2.2 Serviços Básicos para a População Rural (SBPR) Medida 3.3 Implementação de Estratégias Locais de Desenvolvimento Medida 3.4 Cooperação LEADER para o Desenvolvimento
Ações: 3.4.1Cooperação Interterritorial 3.4.2 Cooperação Transnacional
Medida 3.5 Funcionamento dos GAL, Aquisição de Competências e Animação
Comparando-se o subprograma 3 do PRODER91, a IC LEADER não se verifica diferenças nos princípios e diretrizes adotados nos programas. As poucas mudanças verificadas se circunscrevem a forma de organização e operacionalização do subprograma 3 do PRODER, que se apresenta mais centralizado que a IC LEADER.
A execução da IC LEADER, além de uma equipe gestora nacional, contava com o apoio de autarquias regionais para apoiar a sua implementação. No PRODER essa entidade intermediária entre o governo central e o Grupos de Ações Locais e as ADLs (responsáveis pela gestão do PRODER a nível local) foi extinta, o que provocou a re-centralização dos programas de desenvolvimento rural, explicitando a resistência em operar na lógica descentralizada, conforme Moreno (2004 e 2009) lembrou para a IC LEADER.
Sobre esta situação, Lopes (2012) atribui à ausência de normas e legislação comunitárias que regulassem os programas nacionais de desenvolvimento rural no QREN. O autor também aponta que:
A integração da abordagem LEADER como um eixo dos programas nacionais provocou um grande número de mudanças metodológicas e limitações regulamentares que têm condicionado, de forma expressiva, o ritmo e as opções locais na implementação deste programa. A elaboração de legislação geral, que abrange todos as medidas de apoio ao desenvolvimento rural, a criação de circuitos de controlo e de verificação, que não têm em conta a especificidade desta abordagem, e a complexidade administrativa criada à volta destes apoios, têm levantado processos de reflexão, nacional e comunitária, sobre se a decisão de integrar o LEADER nas políticas
104
nacionais sem precaver legislação especifica, não terá conduzido a um desvirtuamento da própria iniciativa e dos seus princípios. Na preparação do novo período de apoio (2014-2020) estas questões encontram-se em aberto, numa análise profunda que atualmente a comissão e os Estados membros desenvolvem e que será concluída provavelmente durante o ano de 2013 (LOPES, 2012, p. 50)92.
O caráter recente do PRODER ainda não tem proporcionado muitos estudos e avaliações dos seus resultados, embora uma análise preliminar indique efeitos semelhantes aqueles proporcionados pela IC LEADER, em especial no que se refere aos resultados pouco expressivos na reversão da estagnação econômica e perda de população nos territórios rurais.
Os efeitos do PRODER têm sido os mesmos do LEADER também no que se refere às ADLs93, sobretudo, na dependência das “orientações e opções das políticas públicas e do seu financiamento que, não sendo coerentes e sempre no mesmo sentido, conduzem a constantes variações dos níveis de intervenção das ADL” (LOPES, 2012, p. 111).
Portanto, a IC LEADER e o PRODER, bem como outros programas não minimizaram os efeitos negativos para a agricultura e os territórios rurais portugueses, conforme apontam Jacinto e Alves (2013).
As dinâmicas económicas, sociais e culturais das últimas décadas mudaram a face dos espaços rurais e expuseram debilidades que sucessivos ciclos de políticas de desenvolvimento foram incapazes de reverter, trajetórias que acentuaram com a adesão de Portugal à União Europeia e fortemente potenciadas com as subsequentes reformas da [...] PAC. As novas orientações das políticas comunitárias para o desenvolvimento rural inspiraram sucessivas gerações de políticas públicas, desde Iniciativas Comunitárias, onde releva, para este efeito, o LEADER, aos Quadros Comunitários de Apoio e respectivos Programas Operacionais (do PEDAP ao PRODER), cujos apoios financeiros, assimetricamente repartidos em termos geográficos e quanto ao tipo e dimensão das explorações beneficiárias, não geraram atividades alternativas nos espaços rurais nem minoraram a crescente perda de importância da agricultura (JACINTO; ALVES, 2013, p. 132).
O cenário pouco promissor para a agricultura e o espaço rural português muito está relacionado à aplicação de programas de desenvolvimento rural, e sua insuficiência em conter tendências e processos de longa data, a exemplo do despovoamento das áreas rurais.
92Muito semelhante a argumentação de Lopes (2012), está a declaração do representante da ADL Terras do Sicó (entrevistado em pesquisa de campo no mês de agosto de 2013), localizada na Região Centro de Portugal. Ele aponta que a ausência de uma entidade intermediária de execução do programa, a nível regional, por exemplo, poderia dar encaminhamento a maioria dos trâmites burocráticos decorrentes da implementação dos projetos, que estava constituído anteriormente no LEADER.
93 As ADLs que apoiam a execução do PRODER continuam as mesmas que operam a IC LEADER (LOPES, 2012).
105 No Brasil, os programas de desenvolvimento rural amparados na abordagem territorial, a exemplo do PRONAT, também tem apresentado resultados bastante tímidos e pouco tem alterado a condição marginal dos territórios rurais deprimidos.
2.4.4 O PRONAT e a consolidação da abordagem territorial nas políticas de desenvolvimento rural
O Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT) consolida a adoção da abordagem territorial nas políticas de desenvolvimento rural no Brasil. De certa forma este programa deu continuidade, com as devidas alterações de concepção e operacionalização, as ações que vinham sendo desenvolvidas no âmbito do PRONAF Infraestrutura e Serviços Municipais (PRONAF-I).
O PRONAF-I constituía-se numa linha diferenciada do PRONAF, voltada para os municípios rurais deprimidos, com o intuito de sanar carências de infraestrutura mínima em municípios com perfil agropecuário, em especial aqueles com predominância da agricultura familiar (ORTEGA, 2008).
De um modo geral, os municípios habilitados a acessarem os recursos do PRONAF-I deveriam dispor das seguintes características: estrutura fundiária mais desconcentrada que a média estadual; significativa proporção de população rural (acima da média estadual) e valor de produção agrícola por pessoa ocupada na agricultura abaixo da média do Estado (ORTEGA, 2008).
Esta linha de financiamento tinha como princípios a participação dos beneficiários (agricultores familiares) na elaboração de um plano de ações para o desenvolvimento rural no município, ou seja, o Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (PMDRS), que seria discutido e aprovado no âmbito do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS), órgão composto por pelo menos em 50% de representantes da agricultura familiar (ORTEGA, 2008).
Dessa forma, o PRONAF-I inaugurou alguns pressupostos inéditos nas políticas de desenvolvimento rural, que posteriormente, no Governo Lula, foram, em parte, mantidos e ampliados, a exemplo da participação dos beneficiários a partir da criação de espaços para a discussão de ações visando o desenvolvimento rural. Portanto, o referido programa é um
106 marco histórico em relação a adoção da abordagem territorial nas políticas de desenvolvimento rural no Brasil94.
A partir de 2003, significativas mudanças ocorreram em relação à concepção e operacionalização das políticas de desenvolvimento rural. Assim, os recursos/estruturas do PRONAF-I95 foram canalizados para o PRONAT. Estas mudanças decorreram da transição entre o segundo mandato do governo Cardoso para o primeiro mandato do governo Lula.
Segundo, ORTEGA (2008):
[...] a partir de 2003, um ano considerado de transição, os recursos da linha do PRONAF Infra-estrutura e Serviços foram destinados aos territórios recentemente implantados. Os municípios rurais deprimidos que eram contemplados pelo PRONAF Infra-estrutura e Serviços, em larga medida, constituíram os territórios rurais do MDA, uma experiência de consórcios intermunicipais, com o intuito, por exemplo, de que os investimentos não fossem pulverizados nos municípios, mas, sim, alocados a iniciativas que aproveitassem a sinergia gerada por uma ação mais abrangente entre eles(ORTEGA, 2008, p. 131).
No ano de 2003 vigorava o último Plano Plurianual (PPA) do governo anterior. Assim, a instituição dos primeiros territórios rurais e sua administração foram transferidos no ano de 2004, para a recém-criada Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT96), vinculada a MDA. Todavia, a condução do PRONAT enfrentou muitas dificuldades devido à falta de técnicos e o seu despreparo para levarem adiante as ações do programa. Dessa forma, as primeiras ações da SDT destinaram-se a instauração de infraestrutura e de contratação e capacitação de técnicos para conduzir os programas de desenvolvimento territorial, conforme ressaltam Sabourin (2007), Leite et. al.(2007) e Delgado, N., et. al.(2007).
O PRONAT representa a continuidade em relação à adoção da abordagem territorial nas políticas de desenvolvimento rural iniciada com o PRONAF-I, entretanto, apresenta várias diferenças de concepção e operacionalização. Dentre as principais alterações da transição entre os dois programas, destaca-se a ampliação da escala, do município para o território, que na visão institucional é caracterizado como um recorte territorial dotado de certa identidade, ou seja, consiste num conjunto de municípios que possuem algumas semelhanças econômicas, sociais e culturais.
Estas mudanças justificam-se pelo reconhecimento dos obstáculos operacionais evidenciados com a experiência do PRONAF-I. Dessa forma, a instituição dos territórios
94Em relação aos resultados do programa, não cabe neste trabalho maior aprofundamento. Para maiores informações consultar: Mattei (2005), Mattei; Cazella (2004) e Ortega (2008).
95 O PRONAF ficou incumbido apenas de conduzir a politica de crédito rural para a agricultura familiar. 96 A SDT foi instituída por meio do decreto nº 5.033 (LEITE et. al., 2007).
107 rurais buscava limitar o tradicional clientelismo e a influência política dos prefeitos nos CMRDs97.
Outra mudança introduzida pelo PRONAT comparada ao seu antecessor – o PRONAF-I - foi a reformulação98 das linhas de atuação deste programa e criação de novas linhas de atuação, quais sejam: “Assistência Financeira Mediante Emendas Parlamentares” e o “Projeto Dom Helder Câmara” (PDHC). Esta última ação é voltada exclusivamente para o atendimento dos Assentamentos Rurais da Reforma Agrária no Semiárido nordestino (LEITE e WESZ JÚNIOR, 2011).
A participação social continuou sendo uma prerrogativa também no PRONAT, por meio da elaboração de “Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável” (PTDRS), linha criada no ano de 2004. Para dar suporte ao planejamento nos Territórios Rurais, no mesmo ano, foi instituída a linha “Gestão Administrativa do Programa”, e em 2006, visando qualificar o processo de planejamento dos Territórios Rurais foi criada a linha “Apoio a Gestão de PTDRS”. Em 2007 e 2008, com o intuito de aperfeiçoar o programa foram criadas as linhas: “Fomento aos Empreendimentos Associativos e Cooperativos da Agricultura Familiar e Assentamentos da Reforma Agrária” e “Fortalecimento e Valorização de Iniciativas Territoriais de Manejo e Uso Sustentável da Agrobiodiversidade” (LEITE e WESZ JÚNIOR, 2011). No quadro 10 são apresentadas as linhas de atuação do PRONAT.
Dessa forma, a configuração do programa foi elaborada em consonância aos pressupostos inovadores (defendidos pelo discurso oficial) nas políticas de desenvolvimento rural, quais sejam:
[...] o enfoque territorial, a superação dos limites municipais, uma visão do rural para além de uma visão setorial da agricultura, uma política de superação da dicotomia rural-urbana, superação de conflitos intra e inter- classes por meio de um pacto territorial e promoção do desenvolvimento endógeno. Um desafio nada fácil para territórios que, na sua maioria, podem ser qualificados como deprimidos (ORTEGA, 2008, p. 166).
97 De acordo com Delgado et. al. (2007), a nova institucionalidade operacional criada pelo PRONAT ao limitar a ingerência de interesses político partidários, emanado especialmente por parte das prefeituras, “tem sido a causa de descontentamento e do afastamento de muitas prefeituras, o que invariavelmente dificulta o fortalecimento e a conformação de um processo de desenvolvimento territorial ampliado”. (DELGADO et. al., 2007, p. 35). 98 Na verdade a reformulação empreendida pelo PRONAT foi mais propriamente uma renomeação das duas linhas de atuação do PRONAF-I, conforme ressalta Leite e Wesz Júnior (2011). Assim, o apoio a Infraestrutura e Serviços Municipais e a Capacitação dos Agricultores Familiares passaram a se chamar Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais (PROINF) e “Capacitação de Agentes de Desenvolvimento” no processo de transição/substituição entre os dois programas.
108 Quadro 10. Linhas do PRONAT.
Linhas Ano instituído
Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais (PROINF) 2003
Capacitação de Agentes de Desenvolvimento 2003
Assistência Financeira Mediante Emendas Parlamentares 2003
Projeto Dom Helder Câmara (PDHC) 2003
Elaboração de Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) 2004
Gestão Administrativa do Programa 2004
Apoio a Gestão de PTDRS 2006
Fomento aos Empreendimentos Associativos e Cooperativos da Agricultura Familiar e
Assentamentos da Reforma Agrária 2007
Fortalecimento e Valorização de Iniciativas Territoriais de Manejo e Uso Sustentável da
Agrobiodiversidade 2008
Fonte: Leite e Wesz Júnior (2011). Org. Flávio de Arruda Saron
Por meio da criação de uma nova institucionalidade política, o território rural, constituiu-se em novo espaço de participação social, os colegiados territoriais. A SDT pretendia implementar estratégia mais eficiente de desenvolvimento rural, com maior interlocução com a sociedade civil e ações mais abrangentes, procurava-se evitar a excessiva fragmentação de políticas e a dispersão dos recursos.
ORTEGA (2008) apresenta a missão atribuída ao PRONAT:
Em linhas gerais, o desafio da estratégia de desenvolvimento territorial seria unir e organizar a comunidade em torno de um projeto de desenvolvimento. É preciso ter, num espaço de discussão, setores representativos da sociedade local, para a elaboração de um plano comum, cujo principio básico é compatibilizar a busca da competitividade e equidade dos territórios. Portanto, por meio dos Territórios Rurais, pretende-se promover ações que são mais que compensatórias (ORTEGA, 2008, p. 164).
A atuação da SDT se pautaria na indução ao desenvolvimento. Assim, o objetivo do PRONAT seria “promover e apoiar iniciativas das institucionalidades representativas dos territórios rurais, que objetivem o incremento sustentável dos níveis de qualidade de vida da população rural” (BRASIL, 2004, s.p). Portanto, o PRONAT continha uma estratégia dupla de combate a pobreza rural e dinamização produtiva dos territórios rurais deprimidos.
Dessa forma, para Bonnal (2008) o protagonismo do desenvolvimento não caberia ao Estado, uma vez que o programa
[...] se fundamentava na idéia de território de identidade, que supõe a existência de um corpo de normas (simbólicas ou não) específicas da sociedade local. Sendo assim, o programa objetivava ajudar a coletividade local na definição e implementação de ações coerentes com as normas aí estabelecidas, respondendo a objetivos compartilhados. Nesta lógica, o papel do Estado se limitava (ou devia se limitar) a uma função de arbitragem e de apoio, mediante a alocação de recursos e a prestação de serviços, notadamente na capacitação nas áreas da gestão técnica e administrativa de projetos coletivos (BONNAL, 2008, p. 02).
109 A partir destes pressupostos, a SDT estabeleceu as etapas para a implementação do PRONAT, conforme constam no documento Brasil (2005), quais sejam:
a) 1ª etapa: Esta fase pauta-se na sensibilização e mobilização dos atores, ao mesmo tempo preza pela capacitação de pessoal para trabalhar conjuntamente na condução dos projetos. “Busca-se uma maior aproximação entre essas forças representativas, firmando-se compromissos conjuntos (DELGADO, N., et. al., 2007, p. 32).
b) 2ª etapa: É a fase de planejamento das ações a serem executadas no território, quando são definidas as prioridades, elaboram-se diagnósticos contendo as potencialidades e os obstáculos para o desenvolvimento do território, e por fim são definidas as ações a serem