A. Foreløpig svar, saksbehandlingstid m.v., jf
3. RESULTATET AV UNDERSØKELSEN 1 Generelt
En systematisk gjennomgang av vedtak som er truf-fet, kan deles opp på forskjellige måter. I denne un-dersøkelsen ble det ansett formålstjenlig å undersøke om sentrale regler som omhandler de ulike trinn/sta-dier av saksbehandlingen, er overholdt. Det vil si fra institusjonen vurderer om det skal treffes vedtak om disponering av beboerens kontantytelser, til vedtaket er endelig. Saksbehandlingsreglene som skal anven-des når det treffes vedtak om disponering av kontan-tytelser, følger hovedsakelig av § 6–8 i kommune-helsetjenesteloven og av disponeringsforskriften. I tillegg får forvaltningsloven 10. februar 1967 supp-lerende anvendelse.
Jeg vil først ta for meg institusjonenes oppføl-ging av saksbehandlingsreglene som gjelder før det treffes vedtak (saksforberedelsen). Deretter vil jeg vurdere om de regler som omhandler selve vedtaket er overholdt, før jeg går over til reglene som gjelder etter at vedtaket er truffet. Det vil under det enkelte trinn av saksbehandlingen først bli gitt en presenta-sjon av de sentrale regler som skal følges. På grunn-lag av denne presentasjonen vil det bli gitt en sam-menfatning av hvordan reglene er praktisert, eller er forutsatt praktisert av institusjonene. Grunnlaget for sammenfatningen vil dels være kommunenes gene-relle svar på spørsmålene som ble stilt fra mitt kon-tor. For de institusjoner som har utarbeidet retnings-linjer, vil det også bli tatt hensyn til disse. Dels vil sammenfatningen være basert på resultatet av den gjennomgang mitt kontor har foretatt av vedtakene som er truffet ved institusjonene. Jeg vil deretter i pkt. 4 gi mine merknader til resultatet av undersøkel-sen.
3.2 Saksforberedelsen
3.2.1 Saksbehandlingsregler – retten til å bli varslet og å få uttale seg før det treffes vedtak (kontradik-sjon).
Disponeringsforskriften § 2–2 lyder:
«Ledelsen for boformen skal disponere kon-tantytelse etter folketrygden for de beboere som ikke er i stand til å disponere midler. Denne be-slutningen tas av sykehjemmets lege i samråd med nærmeste pårørende eller beboers verge og den som har det sykepleiefaglige ansvar for be-boeren.»
Bestemmelsen angir dels det materielle vilkår for at det kan treffes vedtak om disponering («ikke i stand til å disponere midler»), og hvem som kan tref-fe vedtaket («sykehjemmets lege»). Dels angis det i
bestemmelsens annet punktum hvem som skal vars-les og gis rett til å uttale seg før det treffes vedtak.
Dette følger av at vedtaket skal treffes i «samråd», og er også uttrykkelig presisert i departementets merknader til bestemmelsen. Det er den siste delen av bestemmelsen som skal omtales nærmere under dette punktet.
Beboernes nærmeste pårørende eller verge skal med andre ord varsles og gis rett til å uttale seg før det treffes vedtak. Når det er oppnevnt hjelpeverge, legger jeg til grunn at også denne skal varsles og gis rett til å uttale seg selv om ikke bestemmelsen ut-trykkelig nevner «hjelpeverge» i oppregningen.
Hjelpevergens oppgaver er etter vergemålsloven
§ 90 b å ivareta «klientens anliggender» i sin almin-nelighet eller på enkelte særlige områder. Hensynet til en forsvarlig saksbehandling tilsier da at også hjelpevergen blir varslet og får anledning til å uttale seg før vedtaket treffes, jf. prinsippet i forvaltnings-loven § 17 første ledd. Jeg nevner i tillegg at «hjel-peverge» er tatt med ved anvendelsen av den tilsva-rende bestemmelse i § 6–3 i forskrift 4. desember 1992 nr. 915 om disponering av kontantytelser for beboere i bolig med heldøgns omsorgstjenester etter sosialtjenesteloven § 7–5. Noen grunn til å ha en an-nen praksis for institusjoner som faller inn under kommunehelsetjenesteloven, kan jeg vanskelig se skulle foreligge.
Disponeringsforskriften § 2–2 suppleres av for-valtningsloven § 16, hvoretter parten selv som ho-vedregel har rett til å bli varslet, og å få anledning til å uttale seg før det treffes vedtak. Denne bestemmel-sen gjelder også når det treffes vedtak om dispone-ring av kontantytelser, men vil på grunn av beboe-rens psykiske helsetilstand ofte kunne få mindre praktisk betydning enn varslings- og uttaleretten som disponeringsforskriften gir pårørende og verge/
hjelpeverge.
3.2.2 Sammenfatning av svarene fra institusjonene a) Bjervatun Sjuke- og aldersheim
I fire av de elleve vedtak som ble gjennomgått, had-de beboeren fått oppnevnt hjelpeverge. I tre av disse vedtakene var det også opplyst at hjelpevergen var varslet. Ingen av de elleve vedtakene inneholdt opp-lysninger om beboeren selv var varslet, eller om han hadde pårørende som var varslet. Det fremgikk hel-ler ikke av noen av vedtakene om det var kommet inn merknader fra beboer, verge/hjelpeverge eller pårørende, og hva merknadene eventuelt gikk ut på.
Sykehjemmet har utarbeidet egne retningslinjer for vedtak om disponering av kontantytelser. Her fremgår det bl.a. at vedtaket treffes i samråd med på-rørende eller verge/hjelpeverge. Også det standard-skjema som er benyttet for vedtakene, forutsetter dette. Det er imidlertid vanskelig å etterprøve om retningslinjene og forutsetningene i standardskjema-et på dstandardskjema-ette punkt faktisk har vært fulgt i den enkelte sak.
b) Haglia senter for aldersdemente
I fire av de 14 vedtakene som ble gjennomgått her fremgikk det at beboeren hadde pårørende, mens det i tre tilfeller var oppnevnt hjelpeverge. Det fremgikk av tre av disse vedtakene at pårørende/hjelpeverge også var varslet. Ingen av vedtakene inneholdt opp-lysninger om beboeren selv var varslet. Det frem-gikk heller ikke av noen av vedtakene om det var kommet inn uttalelser fra beboer, verge/hjelpeverge eller pårørende, og hva uttalelsene eventuelt gikk ut på.
Sykehjemmet har utarbeidet egne retningslinjer for vedtak om disponering av kontantytelser. Her fremgår det bl.a. at vedtaket treffes i samråd med på-rørende eller verge/hjelpeverge. Også det standard-skjema som er benyttet ved vedtakene, forutsetter dette. Det er imidlertid vanskelig å etterprøve om retningslinjene og forutsetningene i standardskjema-et på dstandardskjema-ette punkt har vært fulgt i den enkelte sak.
c) Surnadal sjukeheim
I 20 av de 25 vedtakene som ble gjennomgått her, fremgikk det at beboeren hadde pårørende, mens det av to vedtak fremgikk at beboeren hadde hjelpever-ge. Det fremgikk av 17 av disse vedtakene at pårø-rende/hjelpeverge var varslet. Ingen av vedtakene inneholdt uttrykkelig opplysninger om hvorvidt be-boeren selv var varslet. Åtte av vedtakene inneholdt imidlertid opplysninger om at fullmakt/samtykke var gitt fra henholdsvis beboer eller pårørende/hjel-peverge.
Sykehjemmet har utarbeidet egne retningslinjer for vedtak om disponering av kontantytelser. Av ret-ningslinjene er det ikke uttrykkelig fremhevet at be-boer, pårørende eller verge/hjelpeverge skal varsles og gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes.
Kravet til slik varsling fremgår heller ikke uttrykke-lig av det standardskjema som har vært benyttet. At det i åtte av vedtakene var inntatt merknader fra på-rørende, viste at pårørende var blitt forhåndsvarslet i disse tilfellene.
d) Vennesla omsorgssenter
I begge vedtakene som ble gjennomgått her, frem-gikk det at pårørende var varslet. Ingen av vedtakene inneholdt uttrykkelig opplysninger om hvorvidt be-boeren selv var varslet. Det fremgikk heller ikke om det var innkommet merknader fra beboer eller pårø-rende, og hva uttalelsene eventuelt gikk ut på.
Det var ikke vedlagt retningslinjer for denne type vedtak. Av standardskjemaet som er benyttet ved vedtakene fremgår det at pårørende/verge skal få ut-tale seg. Det er imidlertid vanskelig å etterprøve om forutsetningene i standardskjemaet på dette punkt har vært fulgt i den enkelte sak.
e) Ryggeheimen Bo- og servicesenter
Det var ved dette sykehjemmet ikke truffet vedtak om disponering av kontantytelser, og det var heller ikke startet forberedelse til slike vedtak. Sykehjem-met opplyste at det var inngått avtale med en beboer.
Beboernes behov for hjelp til å styre økonomien var i liten grad vurdert av sykehjemmet. Denne praksi-sen ble vurdert som uheldig, og rutinene var på dette punkt under revisjon. Da undersøkelsen ble gjen-nomført, var det ikke utarbeidet retningslinjer, men det ble opplyst at retningslinjer nå var under utarbei-delse.
3.3 Krav knyttet til selve vedtaket
3.3.1 Saksbehandlingsregler – kravene til form, ved-takskompetanse og begrunnelse
Etter disponeringsforskriften § 2–3 skal vedtaket være skriftlig, og det skal føres inn i beboerens jour-nal. Det fremgår videre av forskriften § 2–2 at ved-taket skal treffes av sykehjemmets lege i samråd med den som har det sykepleiefaglige ansvaret for beboeren. Et bærende hensyn er her at den som tref-fer vedtaket skal ha tilstrekkelig kjennskap til bebo-erens psykiske tilstand. Dette er et utslag av prinsip-pet om at saken skal være forsvarlig opplyst før det treffes vedtak, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd.
Foruten å forhøre seg med vedkommende som har det sykepleiefaglige ansvaret for beboeren, må bebo-eren også være undersøkt av lege i forbindelse med at det skal treffes vedtak om disponering. Der dette ikke er gjort, bør det fremgå av begrunnelsen hvor-for slik undersøkelse er ansett unødvendig.
Kravet til begrunnelse fremgår ikke direkte av kommunehelsetjenesteloven eller disponeringsfor-skriften, men følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25. Begrunnelsen skal etter forvaltningsloven § 25 bl.a. angi hvilke regler vedtaket bygger på, og hvil-ket faktum som er lagt til grunn for avgjørelsen. Den medisinske diagnosen må således normalt fremgå enten av begrunnelsen, eller av legeattest. Det skal videre, med mindre dette må anses å følge direkte av diagnosen, også gjøres rede for hvorfor det ble ansett nødvendig å treffe vedtak om disponering av kon-tantytelsene, jf. vilkåret i disponeringsforskriften
§ 2–2 om at beboeren «ikke selv er i stand til å dis-ponere midler».
3.3.2 Sammenfatning av svarene fra institusjonene a) Bjervatun Sjuke- og aldersheim
Undersøkelsen viste at alle elleve vedtak som var truffet ved sykehjemmet var skriftlige. Vedtakene var videre undertegnet av sykehjemmets lege og sy-kepleier. I ti vedtak fremgikk det, eller var det forut-satt, at pasienten var undersøkt i forbindelse med at det ble truffet vedtak – enten av sykehjemmets lege eller annen lege.
For to beboere var det i vedtakene både angitt den medisinske diagnosen og begrunnet nærmere hvorfor det ble ansett nødvendig å treffe vedtak om disponering. For en beboer var det bare vist til diag-nosen. For de øvrige åtte beboere fremgikk verken det medisinske grunnlaget eller hvorfor det ble an-sett nødvendig å treffe vedtak om disponering, av begrunnelsen i vedtakene som var truffet.
b) Haglia senter for aldersdemente
Situasjonen ved dette sykehjemmet var noe spesiell ved at det for ni av beboerene var truffet to vedtak, ett etter disponeringsforskriften og ett etter forskrift 20. mars 1973 nr. 9769 om disponering av kontanty-telser gitt i medhold trygdeloven 28. februar 1997 nr. 19. For to beboere var det truffet vedtak bare et-ter disponeringsforskriften, mens det for tre beboere bare var truffet vedtak etter forskriften gitt i med-hold av folketrygdloven.
Alle vedtakene som var truffet etter både dispo-neringsforskriften og trygdelovgivningen, var skrift-lige. Sykepleier hadde medundertegnet 13 vedtak, mens slik underskrift manglet ved ett vedtak truffet i medhold av trygdelovgivningen. Ingen av vedtakene inneholdt opplysninger som viste at pasienten var blitt undersøkt av lege i forbindelse med at det ble truffet vedtak.
For fem beboere (herunder de to beboere hvor det bare var truffet vedtak etter disponeringsforskrif-ten) var det i vedtakene både angitt medisinsk diag-nose og begrunnet nærmere hvorfor det ble ansett nødvendig å treffe vedtak om disponering. I åtte vedtak truffet etter disponeringsforskriften var det bare vist til legeattest uten noe nærmere begrunnelse for hvorfor det ble ansett nødvendig å treffe vedtak om disponering. For disse beboerne var det imidler-tid truffet vedtak både etter disponeringsforskriften og forskrift gitt i medhold av trygdeloven. I vedtake-ne som var truffet i medhold av trygdelovgivningen, var det begrunnet hvorfor det ble ansett nødvendig å treffe vedtak. For en av beboerne hvor det bare var truffet vedtak etter trygdelovgivningen, var det ver-ken angitt noen medisinsk diagnose eller redegjort nærmere for hvorfor det ble ansett nødvendig å tref-fe vedtak om disponering.
c) Surnadal sjukeheim
Undersøkelsen viste at alle 25 vedtak som var truffet ved sykehjemmet var skriftlige. Alle vedtakene var undertegnet av sykehjemmets lege. Sykepleier had-de unhad-dertegnet 20 vedtak, mens slik unhad-derskrift manglet i fem vedtak. Ingen av vedtakene inneholdt opplysninger som viste at pasienten var blitt under-søkt av lege i forbindelse med at det ble truffet ved-tak.
Ingen av vedtakene inneholdt begrunnelse hvor den medisinske diagnosen fremgikk, eller hvor det var redegjort for hvorfor det ble ansett nødvendig å
treffe vedtak om disponering. Det var heller ikke vist til legeattester.
d) Vennesla omsorgssenter
Undersøkelsen viste at de to vedtakene som var truf-fet ved sykehjemmet var skriftlige. Begge vedtakene var undertegnet av sykehjemmets lege og sykepleier.
Ingen av vedtakene inneholdt opplysninger som vis-te at pasienvis-ten var blitt undersøkt av lege i forbindel-se med at det ble truffet vedtak.
Ingen av vedtakene inneholdt begrunnelse hvor den medisinske diagnosen fremgikk, eller hvor det var redegjort for hvorfor det ble ansett nødvendig å treffe vedtak om disponering. Det var heller ikke vist til legeattester.
e) Ryggeheimen Bo- og servicesenter
Det var ved dette sykehjemmet ikke truffet vedtak om disponering av kontantytelser.
3.4 Etter at vedtak er truffet 3.4.1 Saksbehandlingsregler
Både disponeringsforskriften og forvaltningsloven har regler som oppstiller krav til institusjonenes be-handling av saken etter at det er truffet vedtak om disponering. Jeg har ved denne undersøkelsen valgt å fokusere på regler som skal ivareta beboerens rettssikkerhet – det vil i første rekke gjelde regler som omhandler klagerett samt hvem som kan dispo-nere midlene (fullmakt).
Etter disponeringsforskriften § 2–3 annet punk-tum skal beboerens nærmeste pårørende, eventuelt verge, ha kopi av vedtaket. Jeg antar at en hjelpever-ge også ved anvendelsen av denne bestemmelsen må likestilles med verge, med mindre noe annet kan ut-ledes av vergeoppdraget. Bestemmelsen suppleres av forvaltningsloven § 27 første ledd, hvoretter også parten selv som hovedregel har rett til å bli underret-tet om vedtaket.
Reglene om underretning om vedtaket har en viktig funksjon ved at beboeren selv, og den som på grunn av sitt forhold til beboeren er antatt å ha en spesiell interesse i saken, får kunnskap om at syke-hjemmet fra nå av skal disponere kontantytelsene.
Reglene må imidlertid også sees i sammenheng med den adgangen disponeringsforskriften og forvalt-ningsloven gir parten eller andre med rettslig kla-geinteresse. Etter disponeringsforskriften § 4–1 kan vedtak om disponering klages inn for fylkeslegen.
Klagefristen er etter forvaltningsloven § 29 første ledd normalt tre uker fra underretning er kommet frem til beboeren, eventuelt pårørende eller verge/
hjelpeverge. Skal de rettssikkerhetsgarantier som ligger i klageadgangen nå sitt formål, er det en forut-setning at beboeren eller pårørende/verge (hjelpe-verge) som opptrer på hans vegne, får kunnskap om retten til å klage. Det skal derfor i underretningen om vedtaket også informeres om bl.a.
klageadgan-gen og klagefristen, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd.
Etter disponeringsforskriften § 2–4 skal ledelsen ved boformen bestemme hvem som skal ha fullmakt til å ta ut penger fra beboerens konto. Det er uttryk-kelig presisert i departementets merknader til stemmelsen at de praktiske rutiner for innkjøp til be-boeren skal være klare og ordnet når det treffes ved-tak om disponering. Institusjonen bør derfor samti-dig som det treffes vedtak, også ta stilling til hvem som skal få fullmakt til å disponere midlene. Full-makt kan gis til en eller flere av de ansatte ved insti-tusjonen. Departementets merknader til bestemmel-sen forutsetter at fullmakt også kan gis til pårørende.
Selv om det ikke er uttrykkelig bestemt at pårørende eller andre skal gis anledning til å uttale seg før det avgjøres hvem som har fullmakt, følger det av de-partementets merknader at bestemmelsen bør prakti-seres slik. Det må under enhver omstendighet kreves at pårørende som får fullmakt til å disponere midle-ne, har samtykket i dette. Departementet har i merk-nadene lagt vekt på at det må foretas en konkret vur-dering av situasjonen for den enkelte beboer, og at det skal tas sikte på å komme frem til praktiske løs-ninger som er til «glede for beboer/pårørende og til hjelp/avlastning for boformen». Et hovedhensyn er likevel at det finnes frem til betryggende løsninger, og jeg understreker at det er boformens ledelse som gjennom sin kontroll har det overordnede ansvaret for å påse at midlene benyttes slik at de kommer be-boeren til gode, jf. forskriften § 2–5.
3.4.2 Sammenfatning av svarene fra institusjonene a) Bjervatun Sjuke- og aldersheim
Alle elleve vedtak som var truffet, hadde standard underretning om klagerett. I ni vedtak var klagefris-ten angitt, mens slik underretning manglet i to ved-tak. Alle vedtakene inneholdt en standard om at på-rørende skulle ha kopi av vedtaket. I retningslinjene som er utarbeidet for disponering av kontantytelser ved institusjonen, er det foreskrevet at både pårøren-de og verge/hjelpeverge skal unpårøren-derrettes om vedta-ket. Da det ikke lå ved oversendelsesbrev eller annen dokumentasjon, kan jeg likevel vanskelig etterprøve om pårørende eller verge/hjelpeverge faktisk er blitt underrettet i den enkelte sak.
Kommunen har i redegjørelsen opplyst at full-makt er gitt til «institusjonsleder, sekretær, pårøren-de, hjelpeverge og overformynderiet». I åtte av ved-takene fremgikk det hvem av de nevnte som hadde fullmakt til å disponere midlene. I de tre øvrige ved-tak var ikke fullmaktsspørsmålet nærmere omtalt.
b) Haglia senter for aldersdemente
Alle vedtakene som var truffet, hadde standard un-derretning om klagerett. Ingen av vedtakene inne-holdt opplysninger om klagefrist. Det var i alle ved-takene brukt en standard om at pårørende skulle ha
kopi av vedtaket. Også retningslinjene institusjonen har utarbeidet for vedtak om disponering av kontan-tytelser, synes å forutsette at pårørende skal under-rettes om vedtaket. Da det ikke lå ved oversendelses-brev eller annen dokumentasjon, kan jeg likevel vanskelig etterprøve om pårørende eller verge/hjel-peverge faktisk er blitt underrettet i den enkelte sak.
Ingen av vedtakene hadde en uttrykkelig angi-velse av hvem som hadde fullmakt til å disponere midlene. Kommunen har imidlertid i redegjørelsen opplyst at fullmakt er gitt til «daglig leder samt en hjelpepleier som også fungerer som kontorhjelp».
c) Surnadal sjukeheim
Undersøkelsen viste at alle vedtakene som var truf-fet ved sykehjemmet, hadde standard underretning om klagerett. Det var imidlertid ikke angitt klagefrist i noen av vedtakene. Ingen av vedtakene inneholdt opplysninger om at beboer, pårørende eller verge/
hjelpeverge skulle ha kopi av vedtaket. Heller ikke i retningslinjene som er utarbeidet for disponering av kontantytelser ved institusjonen, er det foreskrevet at beboer, pårørende eller verge/hjelpeverge skal un-derrettes om vedtaket. Da det heller ikke lå ved over-sendelsesbrev eller annen dokumentasjon, kan jeg vanskelig etterprøve om pårørende eller verge/hjel-peverge faktisk er blitt underrettet i den enkelte sak.
Kommunen har i redegjørelsen opplyst at full-makt er gitt til pårørende, institusjonen og hjelpever-ge. Av 25 vedtak hadde 23 angivelse av hvem som hadde fullmakt til å disponere midlene. For de to andre vedtakene som var truffet, var det i ett tatt for-behold om fullmektigens aksept, mens ett helt mang-let fullmaktsangivelse.
d) Vennesla omsorgssenter
Begge vedtakene som var truffet, hadde standard un-derretning om klagerett. Det var imidlertid ikke an-gitt klagefrist i noen av vedtakene. Ingen av vedtake-ne invedtake-neholdt opplysninger om at beboer, pårørende eller verge/hjelpeverge skulle ha kopi av vedtaket.
Da det heller ikke lå ved dokumentasjon, kan jeg heller ikke her etterprøve om pårørende eller verge/
hjelpeverge faktisk er blitt underrettet i den enkelte sak.
Fullmakten er gitt til sykehjemmets ledelse. Det er ikke angitt i vedtakene hvilken stilling dette er, men det fremgår av kommunens redegjørelse at
«merkantil leder» har fullmakt til å disponere over kontantytelsene. Verken vedtakene eller redegjørel-sen hit gir opplysninger om fullmakt også er gitt andre.
e) Ryggeheimen Bo- og servicesenter
Det var ved dette sykehjemmet ikke truffet vedtak om disponering av kontantytelser. Da undersøkelsen ble gjennomført, var det heller ikke utarbeidet
Det var ved dette sykehjemmet ikke truffet vedtak om disponering av kontantytelser. Da undersøkelsen ble gjennomført, var det heller ikke utarbeidet