Apesar de a idéia de políticas públicas estar fortemente associada ao favorecimento de governos para com os pobres, com a implementação de programas básicos, especialmente nas áreas da saúde, moradia e educação, o conceito de política pública está relacionado a ações de um governo em favor de todos os cidadãos, seja em âmbito local, regional ou nacional.
Para definir as ações que o estado promove visando à proteção social, Wanderley (1997, p.115) utiliza o termo políticas sociais. Neste trabalho, tendo como referência as políticas públicas para a escola pública ou para as classes populares este termo melhor responderia ao que se pretende afirmar, pois quando afirmamos a necessidade de escola para todos, por exemplo, estamos lutando pela garantia do direito à educação àqueles que não o têm ainda.
Nesta mesma linha, Di Pierro (2000) amplia o termo políticas públicas para
políticas sociais públicas, e as define como um mecanismo de regulação da vida
social marcada pelo capitalismo essencialmente contraditório, por constituírem
de um lado, instrumentos de legitimação das relações de dominação e incorporação subalterna das classes trabalhadoras à vida política e, de outro, detêm um conteúdo emancipatório e configuram a realização concreta da cidadania e da soberania popular em uma conjuntura específica e correlação de forças sociais determinada (p. 30).
Esta ampliação do conceito para políticas sociais públicas determina o alvo das políticas públicas, ou seja, a favor de quem estas políticas devem ser implementadas e considera o fator de participação dos sujeitos de direito na conquista e garantia desses direitos. Não são concessões de um em benefício do outro, mas uma correlação de forças divergentes que implica negociações e estas não se dão sem conflito, pois estão em jogo interesses distintos nos quais se pressupõe também um nível de conscientização que permita aos sujeitos envolvidos exercer a cidadania num determinado momento histórico.
Subjacente ao entendimento de políticas públicas está a definição de estado e de governo, trazendo consigo as interpretações acerca de seus papéis na atualidade, diante das transformações pelas quais passa a sociedade. O’Donnel (2003) define estado como um conjunto de instituições e relações sociais que normalmente penetra e controla o território e os habitantes desta delimitação geográfica (p. 8). Também o conceito de governo é tido como referência para o autor, que o entende como as posições na cúpula das instituições do Estado. O acesso às referidas posições se realiza através do regime, o qual permite aos funcionários tomar, ou autorizar a outros, tomar decisões que são normalmente emitidas como regras obrigatórias sobre o território delimitado pelo Estado (p. 10).
Para o autor, de acordo com estas definições, o governo é uma parte fundamental do estado e é neste âmbito que se definem e se executam as políticas públicas. O estado, num espectro mais amplo, passou e passa por mudanças ao longo dos anos, em nível mundial, mas especialmente nos países em desenvolvimento.
A redução do papel do Estado, com o fim do modelo keinesiano, trouxe conseqüências que interferiram diretamente na elaboração e execução de políticas públicas sociais, deixando que o “mercado” se encarregasse da demanda por estes serviços. Vimos mudanças políticas, econômicas e culturais marcarem as décadas de oitenta e noventa. Entre essas mudanças, a mais visível foi a conseqüência direta para as políticas públicas, especialmente aquelas diretamente ligadas à área da educação (LIMA, AFONSO, 2002, p. 7).
Por se constituir a educação como um traço da realidade sócio-cultural, local, sabemos que inevitavelmente será afetada pelas mudanças econômicas, políticas e culturais, em nível mundial.
O modelo de economia globalizada empurra os governos nacionais a darem visibilidade à área educacional15, fomentando programas específicos de formação de gestores e professores e cobram resultados por este investimento. Por outro lado, este mesmo modelo, permite e favorece que os países do primeiro mundo explorem os do terceiro mundo com a cobrança de juros das dívidas, obrigando-os a reduzir os investimentos na área educacional para o pagamento das mesmas. A luta interna dos países acaba por girar em torno de como fazer para melhorar a qualidade dos serviços com os mesmos recursos. Há diagnósticos diversos que apontam, por
15 Essa visibilidade está relacionada com as exigências de uma educação voltada para a qualificação
de mão-de-obra demanda vinda dos empresários tendo em vista a competitividade do mercado internacional.
exemplo, para as causas do fracasso escolar, que extrapolam a questão da universalização do acesso à escola, trazendo implicações sérias e urgentes como a permanência na escola e a qualidade de ensino oferecida às camadas populares de cada nação. Mesmo assim, não há efetivo investimento na área educacional de modo que possa se operar mudanças no quadro de evasão e de baixa qualidade na educação.
É difícil falar de políticas públicas apenas em nível nacional, sabendo que as interferências externas afetam direta ou indiretamente a todos nós. A interferência externa se dá especialmente pela condição de subordinação em que vivem os países em desenvolvimento em relação à globalização da economia.
Quando nos referimos à globalização é preciso definir do que se fala, pois o termo é polissêmico e adquire contornos diferentes de acordo com o lugar de quem e de onde se fala. Embora admita que há “um guarda-chuva semântico” para abrigar um termo novo como é este, Sacristán (2007) define a globalização, de modo geral, como um termo atual para “expressar as inter-relações econômicas, políticas, de segurança, culturais e pessoais entre os indivíduos, os países e os povos, dos mais próximos aos mais distantes lugares do planeta” (p. 17). Não é possível negar que vivemos algumas das benesses desta globalização, mas também que sofremos com algumas de suas conseqüências. A globalização não abarca toda a realidade do que realmente acontece no mundo. Em cada uma de suas manifestações, adquire um sentido novo, uma nova peculiaridade, como quando se refere a aspectos econômicos, culturais, políticos, do mundo do trabalho etc. Segundo Sacristán (2007), globalização é um termo utilizado para caracterizar o tempo presente que, para o autor, começou a ser forjada a partir da metade do século XX e é uma forma de “nos representar e explicar em que consiste esta nova condição; um termo que se
entrelaça com outros conceitos e expressões profusamente utilizados: neoliberalismo, novas tecnologias da comunicação e mundo da informação” (p.21). A conjunção das forças destes novos conceitos, acima mencionados, trouxeram impactos sobre as políticas que governam as sociedades e mudaram consideravelmente os sistemas produtivos, as atividades de trabalho e as culturas locais e as relações sociais. Isso trouxe também mudanças na relação com o conhecimento, produzindo “mudanças importantes para o sentido e a orientação da política em geral” (p.21), incluindo a questão educacional. A partir desse ponto de vista, espera-se que a educação se molde a estes novos modelos influenciados pela globalização da economia, fazendo-a um produto a mais a ser vendido no mercado e retirando-a do campo de direitos.
As políticas neoliberais, que apontam para modelos deterministas, deixam os estados nacionais com uma margem de autonomia tão pequena do ponto de vista de tomada de decisões em relação a investimentos internos, que parecem imobilizar os governos para as ações que seriam necessárias para reversão do quadro de exclusão social apresentado, de forma vergonhosa, em nível mundial. Os gastos dos países em desenvolvimento, com o pagamento da dívida externa, tornaram-se tão grandes que parece não haver mais possibilidades de investimento em serviços básicos como saúde, moradia e educação. O que sobra, após pagamentos de juros das dívidas, é ínfimo diante da demanda por estes serviços.
Os investimentos para os setores sociais menos favorecidos estão sempre aquém das necessidades para se resolver problemas sérios como a miséria e a contaminação de pessoas pelo vírus da AIDS que, em pleno século XXI, ainda mata uma grande parcela da população no mundo, com pouca ou nenhuma condição de sobrevida. Um outro fator preocupante quando se fala de economia globalizada é a
possibilidade de se empurrar para os países pobres o lixo dos países mais ricos, que o produzem em quantidade exorbitante e não há a preocupação com a preservação dos recursos que deveriam ser de todos, numa lógica excludente, onde alguns têm muito e muitos são privados de direitos mínimos.
A educação é um tema que sempre volta à baila em debates internacionais, pois é entendida como um caminho para o desenvolvimento. Esta concepção está diretamente ligada à oferta de mão-de-obra especializada para o mercado de trabalho em escala mundial. Sem a escolarização dos países em desenvolvimento, diminuem as possibilidades de terem em seus territórios, empresas que prestam serviços aos países do primeiro mundo que, sem as barreiras de mercado internacional, usufruem de sua mão de obra a baixo custo.
Os países credores, que cobram juros altos pela dívida dos países pobres são os mesmos que indicam a necessidade de investimento em educação, sabendo das dificuldades de se fazer melhorias ou se reformular a educação sem investimento financeiro. Os países pobres são cobrados a apresentar resultados positivos, comparando-se, com avaliações padronizadas, a países em condições completamente diferentes no que diz respeito às possibilidades concretas de oferecer uma educação de qualidade para todos.
Assim, pensar e executar políticas públicas educacionais extrapola o âmbito apenas do campo da educação. Envolve esferas mais amplas, pois a educação não está isolada do conjunto de políticas que se forja para uma cidade, para um estado ou para um país. As políticas nacionais de educação estão sujeitas também a um conjunto de orientações que vão além do seu território, sendo influenciadas pelas medidas tomadas em nível internacional.
Neste sentido, reformas de sistemas educativos tornam-se prioridade para os governos e as estratégias giram em torno de quatro pontos: o currículo nacional, a profissionalização dos professores, a gestão educacional e a avaliação institucional (LIBANEO, OLIVEIRA, TOSCHI, 2007, p. 34-35). A avaliação aqui tem um sentido específico, pois se trata da avaliação do trabalho da instituição escola e os modelos, em geral, são padronizados e com objetivos pré-definidos. A justificativa sempre gira em torno da necessidade de melhorar a qualidade da educação, pois as avaliações de aprendizagem, também padronizadas, apontam para o insucesso dos alunos, mas as reformas educativas não têm respondido a esta demanda, tampouco têm servido para tomada de decisão que implique aumento significativo de investimento em recursos financeiros para a educação.
Os países da América Latina, entre eles o Brasil, ao saírem de uma situação de governos locais totalitários, até a década de oitenta, passaram por este processo de reformas, que foram se consolidando a partir dos anos noventa. Estas reformas, apesar de trazerem a idéia e a tarefa de universalização da educação básica, como condição para a superação do atraso em relação aos países desenvolvidos e entrada no mundo globalizado, sem aumento nos investimentos em educação, trouxeram conseqüências trágicas para a educação como um todo, manifestadas pelos altos índices de evasão escolar e péssimos resultados em exames internacionais de cunho meritocrático. Para Haddad (2008):
(...) enquanto as orientações macroeconômicas determinavam os cortes de despesas e os ajustes estruturais, as orientações do BM na educação, para serem coerentes, focalizavam os recursos no ensino fundamental, preocupavam-se mais com a eficácia do sistema do que com o aumento dos gastos, operando sob a lógica do custo-benefício. Apostaram na idéia de ampliar o atendimento com o mesmo volume de
recursos. O resultado, anos depois, foi a terrível queda na qualidade do ensino oferecido pelo setor público (p. 11).
No bojo das reformas econômicas e sociais, estão incluídas as propostas de programas para se resolver o problema do analfabetismo e de escolarização de jovens e adultos nos países em desenvolvimento.
Embora Jontiem (1990) e Dacar (2000)16 tenham incluído os jovens e adultos em suas metas quando reafirmaram a educação como direito, O Banco Mundial (BM) insiste na priorização do ensino primário e vem implementando estratégias de ação “com um marco de referência alternativo ao das duas cúpulas internacionais de educação, notadamente as Metas de Desenvolvimento do Milênio, muito mais restritivas” (HADDAD, 2008, p. 22).
Entre as restrições presentes nas Metas do Milênio17 em relação às metas de Dacar a que se refere Haddad (2008), está a de se alcançar uma melhoria de 50% nos níveis de alfabetização de adultos até 2015 e a melhoria dos aspectos da qualidade da educação, assegurando excelência para todos. Além disso, as políticas do BM partem de certos pressupostos que são questionáveis aos olhos dos países do terceiro mundo, que dependem do financiamento deste e de outros organismos
16 Em Jontiem, na Tailândia, foi realizada a Conferência Mundial de Educação para Todos (1990), e
em Dacar, no Senegal, foi realizada a Cúpula Mundial de Educação para Todos (2000). Ambas foram promovidas pela UNESCO, Unicef, PNUD e BM.
17 As Metas de Desenvolvimento do Milênio, a serem alcançadas até 2015, foram definidas, pela
ONU, em setembro de 2000. De forma resumida, estas metas propõem a: 1. Erradicar a extrema pobreza e a fome – reduzir à metade o número de pessoas que vivem com menos de um dólar por dia; 2. Atingir Ensino Básico Universal – garantir ensino fundamental para todos; 3. Promover igualdade entre os sexos e autonomia das mulheres: eliminar desigualdades no ensino fundamental médio até 2005 e em todos os níveis até 2015; 4. Reduzir a mortalidade infantil – reduzir em dois terços as taxas de mortalidade infantil de crianças com menos de cinco anos; 5. Melhorar a saúde materna, reduzindo em setenta e cinco por cento a mortalidades de mães; 6. Combater o HIV/Aids, a malária e outras doenças; 7. Garantir sustentabilidade ambiental - Incorporar princípios de desenvolvimento sustentável, reduzir à metade o percentual de pessoas sem acesso a água potável; 8. Estabelecer parcerias para o desenvolvimento - desenvolver um sistema mundial, comercial e financeiro aberto baseado em normas e não discriminatório.
internacionais. Por exemplo, tais políticas vão ter influência direta no nível salarial dos professores. Como questiona o pressuposto de que o aumento no salário dos professores se traduz em melhora na qualidade de ensino e afirma que a qualidade das instalações ou do material didático tem um impacto cerca de dez vezes maior do que o aumento salarial dos professores, recomenda “que se estabeleça um teto salarial para professores de 3,6 vezes o PIB per capita do país”. (HADDAD, 2008, p.27)
Isto traz conseqüências graves para os países em desenvolvimento, cuja valorização dos profissionais de educação, especialmente da escola pública, é relegada a um segundo plano.
No Brasil, a prioridade de investimento foi feita pela universalização do Ensino Fundamental e não da Educação Básica, deixando de fora do FUNDEF, em 1996, a Educação Infantil e a Educação de Jovens e Adultos, na mesma lógica de orientações dos organismos internacionais de financiamento, com reformas educacionais sem aumento de recursos. Com esta prioridade definida conseguiuse praticamente universalizar o Ensino Fundamental18, porém, não se deu conta de superar o fracasso escolar, indicando níveis altos de evasão e de retenção. Este fracasso, na maioria das vezes, foi atribuído aos próprios educandos, às suas condições sócio-econômicas e à formação dos professores.
Este contingente de pessoas que ficou fora da escola ou que nela não conseguiu permanecer em idade própria, volta a procurá-la novamente para, de alguma forma, iniciar ou retomar o processo de escolarização. Temos, portanto, na EJA, um público definido a partir de um pilar, o da exclusão, em dois diferentes âmbitos que se completam: o da exclusão social, que dificulta ou mesmo impede sua
entrada na escola, e o da exclusão escolar, que expulsa do seu meio o aluno já excluído socialmente.
No Brasil, as políticas nacionais para a EJA, ao longo das décadas, refletem a situação sócio-econômica e política pela qual o país passou e passa atualmente. A concepção de uma educação de adultos como reposição de escolaridade perdida e centrada na necessidade de alfabetização para participação em eleições e possibilidade de inserção do mundo do trabalho urbano, traziam o discurso de conquista de cidadania e participação no mercado de trabalho. No entanto, em diferentes governos, o que ocorreu de fato foi a criação de programas e campanhas de alfabetização com poucos resultados do ponto de vista de avanço para outros níveis de escolarização (BEISIEGEL, 1981, 2003, 2008; DI PIERRO, 1999).
No plano federal, o direito à educação está presente na Constituição de 1988, com a garantia de “Ensino Fundamental obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta para todos os que a ele não tiveram acesso em idade própria” (Artigo 208). Mesmo assim, falta muito para se resolver o problema da exclusão escolar e do analfabetismo. Em 2004 havia 13,9 milhões (11,4%) de brasileiros com mais de 15 anos vivendo em condições de analfabetismo absoluto, sem saber ler ou escrever um bilhete simples (DI PIERRO, 2007, p.56).
As políticas públicas para a educação devem ter como princípio o atendimento aos direitos das pessoas à educação e devem refletir esse desejo na execução de ações em favor do atendimento a esses direitos. Não se fala de qualquer educação, mas de educação de boa qualidade com vistas à formação de pessoas para intervir no meio em que vivem, tornando-o mais justo do ponto de vista da distribuição da riqueza e mais solidário do ponto de vista das relações interpessoais.
Quando falamos de qualidade não falamos no modelo da qualidade importada da gestão empresarial, fomentada pelo modelo neoliberal e inserida na educação brasileira, na década de noventa, como a salvação da escola pela via da “qualidade total”. E não falamos também apenas da qualidade medida pelos testes meritocráticos nacionais e internacionais, expressa nas avaliações externas aplicadas nas escolas. Sabemos que uma das funções sociais da escola é transmitir, com qualidade, os conhecimentos já acumulados socialmente para as novas gerações com qualidade, mas falamos de uma qualidade que deveria ser inerente à educação, ou seja, que permita aos educandos viverem os diferentes ciclos de vida, cada um a seu tempo e construindo suas trajetórias com a dignidade a que têm direito. Esta qualidade não pode ser mensurada pelos mesmos instrumentos das avaliações hoje padronizadas, desconsiderando a realidade sócio-econômica- cultural em que vivem.
A questão da qualidade na educação básica passou a ser mais presente na agenda pública no Brasil a partir da década de oitenta, quando começaram a surgir pesquisas que apontavam para problemas na educação que vão além do acesso, ou seja, mostravam os problemas da evasão escolar que se relacionavam com questões diretamente ligadas à qualidade de ensino oferecida (CAMPOS, 2000).
A situação não é diferente em outros países da América Latina. Com o aumento da expansão das matrículas em quase todos os países latino-americanos no ensino primário e também no secundário, mas também na pré-escola e na EJA, teve início, neste contexto, a preocupação com a qualidade das escolas e isto, segundo Campos (2004), se explica a partir das grandes mudanças ocorridas entre os sistemas escolares e, particularmente com “la creciente presencia de alumnos y
alumnas de las capas más pobres de ahora, por primera vez, están presentes en las aulas de las escuelas publicas (pp. 161-162).
Considerando o histórico de inclusão das classes populares nas escolas, principalmente a partir da década de noventa, o olhar das classes mais abastadas sobre a qualidade na escola pública, aponta para uma queda brusca na mesma, tendo como parâmetros a educação que recebeu quando a escola era para poucos. Segundo Beisiegel (1981), para este grupo “é necessário reconquistar o que foi perdido, é preciso voltar aos padrões de excelência que a escola tinha e perdeu” (p. 50). Mas, se o olhar partir daqueles que pertencem às classes que estavam fora da escola, a qualidade tem outro significado e pode considerar o acesso à escola um salto de qualidade. Este paradoxo persiste até hoje, quando o debate sobre a qualidade da educação volta à tona, como se não fosse possível oferecer educação de qualidade a todos.
Na EJA trabalhamos com o paradoxo de atendimento da demanda por escolarização versus qualidade da educação oferecida aos jovens e adultos e é