Fonte: acervo do controle de qualidade da Odebrecht OR
O operador de bomba, por sua vez, provoca uma modificação mais radical do processo de trabalho da concretagem, uma vez que este profissional elimina de fato todo o contingente de serventes de obra que movimentam o concreto convencional em giricas e latas, geralmente na proporção de 3 a 4 trabalhadores para cada meio-oficial (contando entre eles o operador de betoneira).
Acompanhar uma concretagem com CAA impressiona, então, pelo relativo silêncio da operação, marcada apenas pelo ritmo lento dos pistões de bombeamento. O que faz falta não é o ruído incessante dos vibradores-agulha, mas sim a fala alta, feita de interjeições e gritos dos serventes de obra, sobre as quais se acumulam as ordens e deboches dos meio-oficiais. Toda esta tensão humana acontece porque a concretagem é uma convergência no tempo e espaço de inúmeros esforços parciais, acumulados em dias e até semanas de trabalhos prévios. Numa obra tradicional, se apresentam simultaneamente na concretagem todos os profissionais especializados e não especializados: mestre, encarregados, pedreiros, instaladores, carpinteiro, armador, ajudantes e serventes. O trabalhador coletivo da manufatura aparece por inteiro, nas suas precisas proporções e identidades. O nervosismo deste momento crítico se extravasa em instruções e incentivos ao trabalho em que a apreensão não consegue se dissociar, estranhamente, de certo entusiasmo [89].
88 Segundo um dos diretores da construtora Tecnisa, “as tecnologias ligadas a paredes de concreto têm utilização menor de mão-de-obra, e a mão-de-obra é mais específica, qualificada e mais produtiva” (Villas Bôas, 2011: 26). Falta esclarecer que ela realiza atividades diferentes que as ligadas ao concreto convencional.
89 Para quem nunca acompanhou uma grande concretagem, uma surpreendente aproximação pode ser
encontrada nas narrativas da caça à baleia em “Moby Dick”, quando, num momento curto e decisivo, todas as patentes de uma embarcação se lançam em botes coordenados numa caçada em mar aberto.
Já em 2008, Denise Dal Molin, pesquisadora do Núcleo Orientado para a Inovação da Edificação (Norie/UFRGS) e uma das primeiras divulgadoras do CAA no Brasil, antevia que a substituição do servente pela bomba mecânica sofreria resistência por parte das subempreiteiras de concretagem (que são essencialmente agenciadoras de trabalho humano) e que esta resistência só poderia ser levantada pela escassez de mão-de-obra:
Há uma particularidade no Brasil, que é a de trabalharmos muito com empreiteiro de mão- de-obra. E ele nos cobra por metro cúbico de concreto, pacote que abrange montagem das fôrmas, lançamento, adensamento, acabamento etc. Ele não consegue - ou não quer - quantificar o aumento de produtividade proporcionado pelo uso de um concreto auto- adensável para reduzir o custo de seu metro cúbico. Mas, com a escassez de mão-de-obra, isto está mudando. Ele pode não encontrar homens para realizar esses serviços. Considerando isso, pode contratar menos trabalhadores e reduzir os custos do metro cúbico se essas tecnologias forem utilizadas (Loturco; Faria, 2008: 26).
Apenas parte do problema aparece na advertência de que o subempreiteiro de concretagem “pode não encontrar homens para realizar esses serviços”, pois ao encontrá-los será preciso adquirir a preço mais caro a mercadoria força de trabalho, valendo aqui outra advertência, a do consultor e empresário em pré- fabricação de concreto Francisco Oggi:
O Nordeste está se desenvolvendo e não nos manda mais mão-de-obra. Do Sul já não vem operário há muito tempo. Outros setores da economia são muito mais atraentes. A última opção é a construção civil. E, tendo que carregar saco de cimento, aí que não vem mesmo. Se souber que vai operar um equipamento, sem fazer força, vem, pois o salário é um pouco melhor e a condição é humana (Loturco, 2008: 29-30).
Em qualquer hipótese, há elevação do valor socialmente necessário não apenas do trabalhador qualificado da construção habitacional, cuja especialização pode ser deslocada para montagem de fôrma, operação de maquinário ou mesmo a inspeção destas atividades, mas sim do trabalhador que a organização da manufatura exige que ocupe o polo produtivo da mais completa desqualificação. Indicadores tecnologicamente conservadores, como o CUB/m², são acurados ao menos neste ponto: não mecanizar a movimentação de carga passou a ter um custo que já não pode mais ser controlado pela população excedente brasileira. O próprio apelo ideológico de fornecer emprego à população trabalhadora desqualificada fica esvaziado, bem como sua ancoragem na manutenção ativa de técnicas construtivas da manufatura, tal como expressa numa conhecida declaração de Rubens Vaz da Costa, quando diretor do extinto BNH:
Arpoadores, oficiais, meio-oficiais, remadores e marinheiros do leme trocam entre si falas cuja tensão é, em essência, idêntica à de uma concretagem manual (ver em particular os capítulos 48 e 81). A aproximação faz algum sentido quando se considera uma obra em que as forças da natureza são confrontadas tanto por um homem trágico quanto pela elaborada unidade de produção manufatureira que ele lidera, que é o navio baleeiro Pequod.
No setor da construção civil, os meios tradicionais de produção devem ter a preferência no momento atual, dada a necessidade de criar empregos para mão-de-obra não qualificada
(Costa, 1972: 12) [90].
No programa MCMV, são poucas as menções em documentos oficiais ou mesmo promocionais a uma “necessidade de criar empregos” através do programa MCMV e, quando surgem, nunca vêm acompanhadas de maior ênfase. A razão é que a necessidade de empregar muitos trabalhadores nos empreendimentos do programa, ao invés de solução política, se tornou um problema tecnológico para o capital da construção civil. É um fenômeno histórico que reverte a expectativa levantada por Alain Morice entre proprietários de empresas construtoras no início dos anos 1990, quando estes lamentavam a extinção do BNH e exigiam que o governo federal voltasse a implantar um programa de habitação popular:
Curiosamente, o marasmo que se segue a esse acontecimento [a extinção dos programas habitacionais] reativou, entre os construtores, o discurso voluntarista dos primeiro anos
do BNH: ‘Nós temos uma reponsabilidade histórica na resolução dos problemas do país’
(...) Dizem eles: ‘nós somos duas vezes responsáveis diante da sociedade: primeiro para
acabar com o déficit habitacional, segundo para dar emprego a todos esses migrantes oriundos do campo, que não têm outra qualificação que servir na construção civil (...) Na
barganha com as autoridades políticas e financeiras da nação isso se traduz nestes termos: ‘Queremos a reativação dos programas habitacionais públicos e a liberação do dinheiro. Em troca providenciaremos muitos empregos” (Morice, 1992: 46).
Em âmbito federal, a reativação dos programas habitacionais públicos acontece em 2009, com o programa MCMV, pouco mais de vinte anos após a extinção do BNH em 1986. Neste meio tempo, a formação de um operariado treinado na construção civil brasileira dispensa a responsabilidade das empresas construtoras em oferecer empregos para uma massa desqualificada da população. Como Alain Morice registra que os empresários da construção se veem como “duas vezes responsáveis diante da sociedade”, então sua tarefa nos dias de hoje se reduziu à metade e a única justificativa ideológica que resta para um novo programa habitacional é a de eliminar o déficit de moradias. Afinal, se não há mais uma população excedente para produzir a habitação social, há ainda uma população excedente para consumi-la.
90 Compare-se a declaração com esta entrevista sobre o programa MCMV, realizada em 2012 com o diretor
financeiro de uma incorporadora de capital aberto. O entrevistador, o engenheiro Gabriel Andrade, pergunta: “como a empresa lida com o avanço dos custos? A inflação da mão de obra em conjunto com a menor produtividade não faz com que haja estouro de orçamentos? ”. A resposta é: “a empresa só se dispõe a entrar em obras do MCMV com o preço de venda fechado, e não indexado aos custos, pois tem perfeito domínio do seu método produtivo. Utilizamos fôrmas de alumínio para a construção, o que a torna mais ágil e menos intensiva em mão de obra” (Andrade, 2012: 73-4).
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A POPULAÇÃO EXCEDENTE NO PROGRAMA MCMV
As metas do déficit habitacional
Um traço comum dos textos que abordam o programa MCMV do ponto de vista do mercado imobiliário é começarem a exposição pela quantificação do “déficit habitacional brasileiro”. Ao adotar este ponto de partida, eles espelham por uma expectativa empresarial a legitimação que as instâncias de poder governamental procuram para sua própria ação, uma vez que “o foco nas carências habitacionais e nos déficits de moradia tem sido a forma predominante dos órgãos públicos tratarem a questão da habitação” (Maricato 2009a: 34).
O objetivo deste capítulo é investigar a pertinência desta associação entre déficit e política habitacional, tanto no confronto direto entre metas de produção e estimativas de demanda quanto entre as estratégias desta produção e seus beneficiários. O começo da investigação, no entanto, se dá pela análise da política pública e não do déficit habitacional, pois a gestão de um programa de governo é ao mesmo tempo a gestão de sua legitimação, seja em termos da mais rasa publicidade quanto do mais rigoroso estudo acadêmico.
Como se verá no caso do programa MCMV, é a ação de governo que provoca a pesquisa de uma demanda social. Pensar que o déficit de moradias no Brasil se comporta como um primeiro motor que põe em movimento o programa federal é investigar um “falso problema”, semelhante ao que Gabriel Bolaffi descreveu para a política habitacional baseada no antigo BNH, que “é formulada não a partir das características intrínsecas ao problema, mas a partir das necessidades da estratégia do poder” (Bolaffi, 1982: 40).
Um princípio bem assente da administração pública estipula que a implantação de um programa, último limiar de gestão antes da ação efetiva de governo, deve se prender a uma hierarquia de planejamento, em que o programa integra um plano de caráter setorial e, daí, uma política pública de longo prazo. É uma hierarquia pela qual toda atuação de órgão de governo, que é pontual e específica, se articulada a uma visão de Estado, que é ampla e abrangente. O programa MCMV, no entanto, embaralha este princípio por ser, desde sua instituição, um “programa-plano”, na expressão dos economistas Cleandro Krause, Renato Balbim e Vicente Lima Neto: ele concentra tantos recursos e resultados que acaba por esvaziar, pela ponta final da ação de governo, seu próprio pressuposto de planejamento: o Plano Nacional de Habitação (PlanHab), marco legal para onde confluem um arranjo institucional e orçamentário composto, respectivamente, pelo “Sistema Nacional” e pelo “Fundo Nacional” que dão suporte à “Habitação de Interesse Social”:
Desde seu lançamento, o MCMV passou a encabeçar a atuação do governo federal na provisão habitacional, promovendo, em sua esteira, mudanças no próprio marco do
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS). Uma das mudanças mais importantes foi que o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), o principal instrumento de efetivação do SNHIS, mantido com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), praticamente deixou de apoiar a provisão pública de habitação de interesse social (...) o MCMV, que define uma estratégia de ação e apresenta os
mecanismos para tanto, parece ter sido alçado à esfera de política de provisão habitacional.
(Krause; Balbim; Lima Neto (2013): 7-8) [91].
Se o que deve ser entregue pela política habitacional é uma acelerada provisão de novas unidades habitacionais, então o melhor ponto de partida de fato não parece ser o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. Sua instituição pelo lei federal 11.124/2005 (que previa a elaboração do PlanHab e a reunião de recursos orçamentários no Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social) exige um processo prévio de descentralização federativa, para o qual municípios e Estados devem aderir voluntariamente e criar Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS) e instâncias locais de planejamento e gestão, entre eles conselhos de habitação com pelo menos um quarto de representantes desvinculados de órgãos de governo [92].
Em comparação com o SNHIS, a gestão do programa MCMV se dá através de um enxuto “Comitê de Acompanhamento” coordenado pela Casa Civil e constituído por representantes de apenas três ministérios federais: Cidades, Fazenda e Planejamento. Esta organização, tão eficiente quanto desprovido de controle social, contrasta com a composição do Conselho Gestor do FNHIS, que conta com 24 representantes igualmente divididos entre órgãos do governo federal e diversos movimentos populares, entidades empresariais, órgãos de classe, instituições acadêmicas e organizações não-governamentais [93].
A diversidade de representantes de governo e sociedade na gestão do FNHIS encontra no PlanHab uma equivalente diversidade de “linhas programáticas” na produção da habitação de interesse social, linhas que buscam se diferenciar por adequação a dinâmicas econômicas e sociais regionalizadas no país. Assim, numa cidade pequena e de economia rural, a prefeitura poderia obter recursos federais em gestão compartilhada com um conselho local para abrir lotes com ligações a redes de transporte e saneamento, para os quais seria possível fornecer cestas de materiais para construção ou ampliação de casas térreas. Já na área central de uma grande metrópole, o governo e o conselho de habitação estadual poderiam licitar a reabilitação de edificações abandonadas ou a produção por
91 “Mesmo sendo formalmente um único programa, com espectro de atendimento bastante amplo, (...) o programa MCMV na prática pode ser visto como uma política com diferentes estratégias de atendimento conforme a faixa de renda da população” (Ferreira, 2012: 40-1).
92 A dificuldade em implantar este processo de descentralização e participação social pode ser seguida
através dos diversos Relatórios de Gestão do FNHIS disponíveis no site do Ministério das Cidades.
93 A composição do Comitê de Acompanhamento do MCMV é regulada pelo decreto federal 6.962/2009.
A do Conselho Gestor do FNHIS, pelo decreto federal 5.796/2006. Ermínia Maricato percebe que, nos canais de participação abertos aos movimentos sociais de moradia, “ocorre uma atração muito forte pelo espaço institucional ou pela institucionalização de práticas participativas, como se isso constituísse um fim em si” (Maricato, 2011: 93). A percepção é parte de uma crítica mais ampla, direcionada ao esgotamento de força política do ideário da Reforma Urbana no Brasil.
autogestão de conjuntos habitacionais adensados, mediante assessoramento técnico especializado a movimentos de moradia [94].
Já o programa MCMV é impulsionado por uma única meta: a construção de novas unidades habitacionais, na forma de conjuntos condominiais implantados em glebas vazias ou que tenham edificações demolidas já na etapa de limpeza do terreno. Quando foi lançado em Março de 2009 através da Medida Provisória 459 era esta “meta física” que estava no centro de sua divulgação pública, no número exato de 1 milhão de moradias [95].
Em Dezembro de 2010, outra Medida Provisória (de número 514), preparada pela equipe de transição da então Presidente da República eleita Dilma Rousseff, fazia modificações relevantes na operação do programa, que passou a receber a designação “MCMV 2”. No entanto, ao ser promulgada como Lei Federal 12.424 em Julho de 2011, a modificação enfatizada foi a duplicação da meta física para dois milhões de novas unidades habitacionais [96].