Em Novembro de 1839, por pressão inglesa, D. Maria II nomeou novo executivo de tendência cartista, estando as cortes encerradas. Dele faziam parte António Bernardo Costa Cabral, na pasta da Justiça, e Rodrigo da Fonseca Magalhães, à frente da Secretaria de Estado do Reino. Apesar de representarem duas facções políticas distintas, o primeiro defensor da restauração da Carta e o segundo da manutenção da ordem constitucional de 1838, estes dois ministros, durante dois anos, desenvolveriam várias reformas com o objectivo, mais uma vez, de pacificar o país, de implementar uma regular e efectiva administração e de restabelecer as relações diplomáticas com Roma. Em Novembro de 1840, decidia o executivo proceder à restituição dos seus cargos os empregados públicos que tinham sido destituídos pelo Setembrismo, nomeadamente, os oficiais e mais empregados das secretarias de Estado, assumindo deste modo não só a ruptura com o movimento de 1836, mas também o objectivo de restabelecer uma ordem administrativa que aquele supostamente rompera144.
No início de 1842, o partido cartista mostrava uma força cada vez maior, ganhando em quase todo o país as eleições para as câmaras municipais. Neste contexto, Costa Cabral conseguiu que a rainha repusesse em vigor a Carta Constitucional de 1826, ao mesmo tempo que era nomeado para a pasta do Reino. Iniciava-se um período de governação em que se aprofundaram as reformas do Estado, as mais emblemáticas e mais contestadas das quais pela mão deste ministro, defensor de uma interpretação restrita da Carta, e que não admitia convergências com os extremos do espectro político,
144 Cf. Decreto de Carta de Lei de 4 de Novembro de 1840, in COLP, 1840, p. 86 e, para o desenvolvimento da questão da substituição política dos empregados, cf. Parte II, Capítulo II, 1.
à semelhança do que tinham defendido os denominados doutrinários, como Guizot, em França145. Segundo Costa Cabral, para tornar o Estado governável havia que reformar todo o sistema administrativo. A nova organização da justiça, com a “novíssima reforma judiciária”, tinha sido mandada executar por Carta de Lei de 28 de Novembro de 1841, e, em Março 1842, foi promulgado um novo Código Administrativo que só viria a ser reformado 36 anos depois. Uma das fortes contestações que a política cabralista sofreu foi em relação ao suposto centralismo, plasmado neste código.
O reformismo deste período passou também e necessariamente pela reorganização dos ministérios que deveriam centralizar a administração do Estado. Em 1843 e 1844, a Secretaria de Estado dos Negócios da Marinha e do Ultramar, a Secretaria de Estado dos Negócios do Reino e a Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda receberam novos regulamentos146. Além destas reformas, Costa Cabral pretendeu juntar a Secretaria de Estado da Justiça e a Secretaria de Estado do Reino, ficando as duas sob a sua alçada. Já enquanto ministro do Reino e interino da pasta da Justiça e advogando a necessária redução de despesas, elaborou em Agosto de 1844 um projecto de decreto, no qual estabelecia a dita fusão e a nova organização da futura secretaria. D. Maria II, no entanto, não sancionou esta reorganização147.
Os novos planos das secretarias de Estado promulgados entre 1843 e 1844, trouxeram para os ministérios uma nova lógica organizativa. Os serviços foram subdivididos, a cada secção foram dadas funções específicas, o trabalho de cada empregado foi pormenorizado e o expediente dos ministérios regulado (a forma de distribuição dos negócios, a classificação, registo e arquivo dos papéis, a apresentação e comunicação dos processos, a elaboração de estatísticas de expediente pelas diferentes repartições), além de se determinar o calendário e o horário dos serviços e de se estabelecer um regime de faltas.
Para caracterizar esta reorganização consagrou-se nova nomenclatura: os serviços foram divididos em direcções, por sua vez subdivididas por repartições ou secções,
145 Cf. Bonifácio, 2002, p. 40. Sobre o realismo doutrinário, cf. Hespanha, 2004b, pp. 176-183.
146 Cf. Decretos de 15 de Fevereiro de 1843 e de 2 de Agosto de 1843, in COLP, 1843, pp. 75-81 e 195- 205, e Decreto de 28 de Setembro de 1844, in Idem, 1844, pp. 337-347.
147 Cf. Espólio de Bártolomeu dos Mártires Dias e Sousa, Mç. 29, in IAN/TT, Arquivo da Família Costa Cabral.
passando a existir dois níveis de organização, à semelhança do que já acontecia na Secretaria de Estado da Guerra desde 1821148.
O oficial maior foi designado de secretário geral ou director geral, uma vez que era o “chefe de toda a secretaria” e o “immediato do Ministro”, sendo responsabilizado pela execução das novas disposições organizativas149. O regulamento do ministério da Fazenda pretendia mesmo alterar os nomes e a quantidade de categorias de todos os empregados administrativos, aproximando-as das praticadas nas outras repartições de fazenda, como o tesouro e as alfândegas. Assim, em vez de oficiais ordinários e duas classes de amanuenses, passariam a existir na Secretaria de Estado da Fazenda chefes de direcção, chefes de secção, primeiros, segundos e terceiros oficiais, aspirantes de primeira, de segunda e de terceira classe, além de um tesoureiro geral pagador e do seu ajudante e restantes empregados menores150.
A maior divisão de repartições e a especialização de funções obrigavam, por outro lado, a uma reformulação do quadro de empregados de modo a que cada secção pudesse contar com oficiais e amanuenses de forma equilibrada. Como veremos adiante, se o plano para a Secretaria da Fazenda fosse aplicado, o número dos seus efectivos aumentaria em quase uma centena151.
A prescrição detalhada de cada aspecto da estrutura das secretarias constituía uma clara inovação relativamente aos regulamentos anteriores e a divisão e definição de funções terá sido, em grande medida, inspiradora das reformas uniformizadoras de finais da década de 50152.
Em Julho de 1845, foi a vez do Conselho de Estado ser regulamentado por decreto assinado pelo irmão de Costa Cabral, José Bernardo da Silva Cabral, então ministro interino do Reino153. Apesar da sua execução ter sido suspensa em Maio do ano
148 Cf. Parte I, Capítulo III, 4.
149 Cf. Título II, Artigo 19.º, Decreto de 2 de Agosto de 1843, in COLP, 1843, pp. 195-205 e Título II, Artigo 8.º, Decreto de 28 de Setembro de 1844, in Idem, 1844, pp. 337-347.
150 Cf. Idem, Titulo II, Artigo 7.º
151 Cf. Listas de empregados das respectivas secretarias de Estado, anteriores ás respectivas reformas, in
Almanak Estatistico de Lisboa, Lisboa, Imp. de M. de Jesus Coelho, 1843, pp. 27 e 151.
152 Cf. P. T. Almeida, 1995, p. 291.
seguinte, pela primeira vez se regulava o Conselho de Estado administrativo, a par do político, com poderes contenciosos, no sentido da constituição de um tribunal administrativo, como o que se viria a criar em 1850.
A oposição à política de Costa Cabral não parou de crescer até à revolta da Maria da Fonte, em 1846, desencadeada pelas medidas de saúde pública relativas ao enterramento dos mortos em cemitérios. O lastro de contestação acabou por provocar uma nova guerra civil e por obrigar o ministro ao exílio. A Patuleia, movimento popular de oposição ao governo, agora chefiado por Saldanha e com o apoio de José da Silva Passos, no Norte, nomeou uma outra Junta Provisória do Governo Supremo do Reino com sede no Porto. A guerra rebentou a partir daí, opondo as várias facções até Junho de 1847, quando, por intervenção internacional, se assinou a Convenção de Gramido. Em Agosto, novas eleições deram vitória aos cartistas, assumindo Saldanha o governo.
O novo executivo pretendeu elaborar uma reforma global das secretarias de Estado, para o que propôs à rainha, em Relatório de 8 de Setembro, a criação de comissões em cada ministério “para organizar as convenientes Propostas de Lei” a serem apresentadas às cortes quando estas reunissem no início do ano seguinte154. A única que sofreu uma reorganização nesta altura foi a da Guerra, como veremos, e foi antes desta iniciativa. Dos trabalhos das referidas comissões não parece ter havido grandes resultados.
No ano seguinte, Costa Cabral voltava do exílio e, em Junho de 1849, era de novo nomeado chefe do executivo, voltando as costas a Saldanha.
Do novo governo cabralista, saíram mais reformas administrativas, nomeadamente relativas aos ministérios. Também dos planos deste governo faria parte uma reforma geral das secretarias de Estado que assegurasse o melhor e mais rápido tratamento dos negócios, incluída numa reestruturação global da administração pública que visava o aumento da capacidade de acção e de controlo do Estado. Contudo, enquanto “por Lei geral se não tractar da organisação de todos os Ministérios e suas Secretarias”155, apenas novas configurações pontuais iam sendo estabelecidas. Em Novembro, recebiam novos regulamentos a Secretaria de Estado dos Negócios
154 Decreto de 7 de Outubro de 1847, in COLP, 1847, p. 480.
Eclesiásticos e da Justiça e a Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda e, em Dezembro, era a vez da Secretaria de Estado dos Negócios da Guerra.
A estrutura do novo regulamento do ministério da Justiça foi claramente plasmada dos planos ministeriais promulgados entre 1843 e 1844, com a descrição detalhada dos serviços, da composição do pessoal e do funcionamento do expediente, apesar de não compreender a subdivisão das repartições como a que se tinha desenvolvido nas ditas reformas anteriores, porque esta não tinha cabimento nesta secretaria156. A reorganização da Secretaria de Estado da Fazenda, por sua vez, realizou-se no âmbito de uma reforma geral da administração da Fazenda proposta por relatório elaborado em conselho de ministros. Não se modificou em termos gerais o plano de 1844: o que se fez foi estabelecer e uniformizar todo o funcionamento da administração da Fazenda, incluindo a Secretaria de Estado, o Tribunal do Tesouro Publico, o Tribunal de Contas e a administração territorial da fazenda157. No mesmo sentido ia a contemplação da Secretaria de Estado dos Negócios da Guerra na reforma global da administração militar promovida pelo Cabralismo que o movimento da Regeneração de 1851 não deixou efectivar158.
Entre 1848 e 1849, diversas disposições procuraram, por outro lado, pôr a funcionar o Conselho de Estado, tal como tinha sido projectado em 1845. Em 1850, promulgou-se o seu novo regulamento, com ligeiríssimas diferenças relativamente ao de cinco anos antes, iniciando-se a partir deste momento o seu funcionamento regular159.
Mais uma vez, no entanto, as políticas de Costa Cabral, sobretudo no que dizia respeito à liberdade de imprensa e à política financeira, foram razão de grande descontentamento. Foi contra o seu governo que se desencadeou o golpe político-militar encabeçado por Saldanha que, em 1851, proclamou a necessidade de um período de regeneração política e pacífica do país.
156 Cf. Decreto de 8 de Novembro de 1849, in COLP, 1849, pp. 389-400. 157 Cf. Relatório e Decreto de 10 de Novembro de 1849, in Idem, pp. 411-429. 158 Cf. Relatório e Decreto de 20 de Dezembro de 1849, in Idem, pp. 451-487. 159 Cf. Decreto de 9 de Janeiro de 1850, in COLP, 1850, pp. 7-28.