Part I ‐ Background of the Investigation
1.3. Research topic
algumas das configurações de planos que surgiram na trajetória da educação brasileira.
22 O art. 150 determinava a competência da União de fixar o Plano nacional de educação, compreensivo do ensino em todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua aplicação em todo o território nacional.
23 O art. 152 atribuía ao Conselho Nacional de Educação a competência de elaborá-lo, sugerindo ao governo as medidas adequadas para a solução dos problemas nacionais.
Com o Estado Novo, o desenvolvimento econômico foi utilizado como pressuposto para o desenvolvimento das outras instâncias da sociedade, produzindo uma contradição entre o ensino público e o processo de industrialização da economia: enquanto o desenvolvimento caminhava fortemente no sentido da expansão do capitalismo industrial no Brasil, a educação escolar, ainda que pesem os debates comentados anteriormente, objetivamente continuava a se estruturar em bases, valores e técnicas próximas da mentalidade do passado.
Sob a gerência desse Estado, as concepções educacionais materializadas no Manifesto de 1932 perderam força significativa por imposição das políticas do poder estatal vigente. A tentativa de democratização da educação brasileira somente recomeçaria com a queda do regime autoritário de Vargas e a promulgação da Constituição de 1946, sendo novamente interrompida na década de 1960, por outras razões ditadas pelo Golpe Militar de 1964.
A ditadura materializada nesse período retirou a obrigatoriedade do Estado quanto à educação, criando um sistema dual, em que escolas eram destinadas de maneira diferenciada às elites e às classes trabalhadoras.Estas últimas tinham como opção o ensino profissionalizante, enquanto as elites cursavam o ensino médio regular, condição que lhes permitia acesso fácil ao ensino superior. Isso, por sua vez, era dificultado, na prática, aos trabalhadores. Oportuno salientar que se percebe nos arranjos educacionais da atualidade – muitos apresentados como inovadores e necessários – um movimento nessa direção de se estabelecer um sistema dual ou, no mínimo, com significantes semelhanças.
Tudo indica que o objetivo era instalar no país um Estado voltado para o desenvolvimento do capital nacional, com pouca atenção às questões educacionais. Assim, com essa opção política, o Estado Novo, direto ou indiretamente, promoveu a fragmentação da educação em variados aspectos. Com base em Figueira (2001) e Romanelli (1999), essa fragmentação ocorreu por diferentes mecanismos: i) oficializando a separação dos níveis e modalidades de ensino entre os entes federativos constituídos no Estado Brasileiro; ii) promovendo a concorrência entre as entidades e agentes que mantinham, organizavam e compunham os campos educacionais e das áreas vinculadas; iii) retirando a vinculação de recursos para o custeio das despesas educacionais; iv) restringindo a liberdade de manifestação e organização social.
Essa forma verticalizada de gestão concorrente e desarticulada trouxe prejuízos educacionais que ainda refletem na realidade educacional brasileira. O motivo da imposição dessa prática de gestão era estabelecer “[...] no Brasil dois sistemas escolares paralelos, fechados em compartimentos estanques e incomunicáveis, diferentes nos seus objetivos culturais e sociais, e, por isto mesmo, instrumentos de estratificação social”. (BRASIL, 1932,
p. 40).
Foi neste contexto que o governo do Estado Novo encaminhou a sua proposta de PNE, a qual tinha uma perspectiva educacional quase paradoxal à proposta dos pioneiros. Essa proposta elaborada pelo CFE foi encaminhada ao presidente da República, em 18 de maio de 1937, e, posteriormente, à Câmara dos Deputados, onde foi criada uma comissão destinada a tratar do assunto. A proposta de plano do executivo possuía mais de 500 artigos e traduzia-se, de acordo com Azanha (1993, p. 74) “em fórmulas prontas produzidas para resolver todos os males da educação na perspectiva do poder central”. O Art. 1º do PNE referido estabelecia:
O Plano Nacional de Educação, código de educação nacional, é o conjunto de princípios e normas adotados por esta lei para servirem de base à organização e fundamento das instituições educativas escolares e extra- escolares [sic], mantidas no território nacional pelos poderes públicos ou por particulares. (BRASIL, 1937, p. 210).
A definição de plano configurada nesse Art. 1º prioriza a dimensão formal e legalista do Plano, e não outros aspectos formativos. As referências aos aspectos relacionados ao planejamento e à articulação de ações entre os entes, com participação da sociedade, por seus diversos quadros de composição – aspectos fortemente demarcados nos Planos que surgem a partir do advento da Constituição Federal de 1988 –, não são sinalizadas em tal definição.
Provavelmente a priorização de aspectos normativos em contraposição aos outros aspectos formativos do Plano reforce os paradoxos das concepções educacionais existentes em tão complexo e intenso momento político brasileiro quando as questões educacionais foram efetivamente expostas. O Art. 2º – configurado na página 210 do texto original do Plano apresentado pelo CFE ao governo, em 1937, estabelecia que o PNE “só poderá ser revisto após a vigência de anos”. Analisando esses dois artigos, Azanha destaca três pontos importantes que revelam uma concepção de plano que persistiu, pelo menos em parte, em iniciativa e leis posteriores:
[...] o Plano de educação identifica-se com as diretrizes da educação nacional [...] deve ser fixado por lei [...] o plano não pode ser revisto senão após uma vigência prolongada [...] o primeiro ponto foi abandonado pela Constituição de 46 que nem mesmo se referiu a plano de educação, mas estabeleceu a necessidade de fixação de diretrizes e bases da educação nacional. Essa fixação, em 1961, pela Lei 4.024, incumbiu o Conselho Federal de Educação de elaborar o Plano de Educação para os recursos do ensino primário, médio e superior agrupados nos respectivos fundos nacionais. Houve aí uma importante modificação na ideia do plano de 37 [...]. Esse entendimento de
planos prevaleceu em todos os planos nacionais posteriores. (AZANHA, 1993, p. 73).
O Estado Novo, mesmo tendo consolidado o poder de grupos organizados em torno de si, foi destituído dando lugar à República Populista (1945-1964). Conforme os registros históricos, isso decorreu, sobretudo, da ascensão geral da democracia no pós 2ª Guerra Mundial, que influenciou a política brasileira.
Um fato que marcou o novo período no Brasil, em 1945, foi a instalação de uma nova Assembleia Constituinte, que aprovou a nova Constituição Federal para o país. Essa CF, mais uma vez, contrariou àquelas expectativas anunciadas no início da década anterior pelos “Pioneiros”. No tocante à educação, apenas estabeleceu a exigência de se fixar em lei as diretrizes e bases da educação nacional; o Plano em si não foi uma exigência da lei.
Não obstante, pode-se dizer que a partir de 1940 o Brasil desenvolveu, ainda que de forma incipiente, certa experiência em matéria de planejamento governamental. O Plano Salte24 e – mais adiante – o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek25 e até os recentes planos plurianuais, estes últimos sob a égide da Constituição Federal de 1988, foram tentativas de organização do processo de desenvolvimento econômico. Porém, nenhum deles cauterizou-se como planejamento adequado e capaz de resolver os problemas de sua época, sobretudo das áreas mais importantes, tal qual a educação.
Os anos de 1946 a 1964 foram caracterizados pela ascensão dos movimentos populares, os quais, ao lado do questionamento global da sociedade brasileira, propunham a realização de reformas em todos os campos. Essas são conhecidas na história como “reformas
24 Com base em Romanelli (1998), pode-se dizer que o Plano Salte, embora aprovado somente em 1950, foi pensado desde 1946, quando o governo Dutra (1946-1951) extingiu o Plano de Obras e Equipamentos então vigente. Em 1947, sob a coordenação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), o projeto ganhou força e foi encaminhado ao Congresso em 1948 e aprovado dois anos após. No contexto da experiência brasileira de planejamento federal de caráter plurissetorial, é tido como o único que recebeu exame e aprovação prévia do parlamento até aquele momento. Não obstante a sua aprovação em 1950, o Salte estava consubstanciado para ser executado de 1949 a 1953. Apesar de alguns avanços em certas áreas predestinadas, não teve o êxito esperado por conta da inflação e com a saída do Dutra do governo em 1951. Note-se que Salte é formado pelas iniciais das áreas que ele pretendia estimular: Saúde, Alimentação, Transporte e Energia. A pasta da educação não teve a atenção devida.
25 O Plano (Programa) de Metas do governo Juscelino Kubitschek (JK) tinha como principal objetivo o desenvolvimento econômico do Brasil; para tanto, pautava-se em um conjunto de medidas que atingiria o desenvolvimento de vários setores, priorizando o processo de industrialização. O referido Plano tinha o lema “cinquenta anos em cinco”. Nessa perspectiva, propunha desenvolver o país cinquenta anos em apenas cinco de governo. Segundo Silva (2013) o Plano de metas de JK foi elaborado com base em estudos e diagnósticos realizados desde a década de 1940. De acordo com o postulado dessa autora o plano já estava implícito quando JK lançou o seu programa de governo denominado: 50 anos de progresso em 5 anos de realizações, com pleno respeito às instituições democráticas. O ideal desenvolvimentista focado nos aspectos econômicos, novamente, foi a marca do Plano de Metas (inicialmente eram 30) de JK, ao qual foi incluída a 31ª, chamada de meta-síntese: a construção de Brasília e a transferência da capital federal
de base”. Diversas entidades, como a União Nacional dos Estudantes (UNE), passaram a pressionar o governo federal na luta por reformas também educacionais, entre elas, a luta por uma reforma universitária.
A urbanização acentuada associada à modernização da sociedade brasileira (cada vez mais industrial) tornou a estrutura brasileira de ensino ainda mais precária e necessitada de reformas. O Plano Salte lançado pelo presidente Gaspar Dutra, em maio de 1945, priorizava as áreas cujas letras iniciais formavam o seu nome: saúde, alimentação, transporte e energia. A educação não foi, objetivamente, uma das suas preocupações. Esse Plano foi abandonado em 1951, por não terem sido alcançados os objetivos pretendidos.
Os postulados: direitos de todos (1930-1937); ascensão social (1937-1945); e desenvolvimentismo (1946-1963), entre outros que acompanharam as agendas educacionais, configuram-se no meio de grandes contradições. Em parte, isso é justificado porque o desenvolvimento econômico do Brasil, por estar vinculado à égide capitalista, caracteriza-se pelo distanciamento entre as classes sociais e pelo distanciamento entre o trabalho intelectual e o trabalho manual.
Segundo Lafer (1970), a primeira experiência de planejamento governamental no Brasil foi a executada pelo Governo Kubitschek com seus Planos de Metas (1956-1961). Antes desse período, ressalta o autor, “houve propostas, diagnósticos e tentativas de racionalização do orçamento” (LAFER, 1970, p. 30). Para o referido autor, no processo de planejamento, convém distinguir três fases: i) a decisão de planejar, essencialmente política; ii) o plano em si, estritamente técnico; e iii) a implantação do plano, ação também política.
Para Azanha (1993), essa distinção é importante ao planejamento educacional porque a ideia de um plano nacional de educação antecedeu muito as primeiras tentativas de formulação de um plano. Esse autor salienta que “foi preciso um longo período de manutenção para que se formulasse explicitamente a necessidade nacional de uma política de educação e de um plano para implementá-la” (AZANHA, 1993, p. 74). Não obstante, ressalta- se que em um planejamento e execução de projetos, especialmente de políticas públicas, não se deve tornar díspares as atuações/decisões técnica-políticas uma vez que essas são partes que se completam e se integram em diversos contextos no processo.
É nesse cenário pinçado por uma política de redemocratização baseada no populismo e nacionalismo, no desenvolvimento econômico associado ao capital externo e da crescente urbanização, cumprindo determinação da CF de encaminhar uma proposta de LDB ao Congresso. Confirmando a lentidão histórica dos processos educacionais no Brasil, este documento ficou treze anos em tramitação, com embates entre diferentes correntes
ideológicas: os educadores progressistas defensores da escola pública e os conservadores partidários da defesa de privilégios à escola privada. Para Romanelli (1987, p. 169), essas discussões retomaram o debate iniciado na década de 1920 em torno dos problemas da educação, “cujos aspectos ideológicos em disputa eram os mesmos de antes: a investida das lideranças conservadoras contra a ação do Estado na promoção da educação pública para a população”. Assim sendo, após mais de duas décadas, em 1961, a perspectiva de planos aprovados em lei foi retomada.
Por determinação da Lei nº 4.024/61, o CFE elaborou o PNE, que teve vigência a partir de 1962. Era um documento técnico aprovado pelo MEC para o período de oito anos. Porém, não foi submetido ao Legislativo; portanto, não teve uma lei federal que o tornasse obrigatório. Três anos depois foi modificado, recebendo adendos sobre descentralização da educação e elaboração de planos estaduais. Sobre tal questão, Cury (2010, p. 17) destaca que o reaparecimento de Plano só compareceria no interior da Lei n. 4.024/61, “sob a influência do conceito de planejamento e desenvolvimento, sob a incumbência do CFE com a obrigação de estabelecer metas e fundos para cada nível de ensino”. Para esse autor:
Essa elaboração, em boa parte fruto do empenho de Anísio Teixeira, deu-se em 1962 com verbas vinculadas a planos específicos com metas a serem atingidas. Acabou se tornando um plano de aplicação dos recursos federais para a educação. A situação pós-64 que decidiu por um planejamento centralizado na burocracia estatal determinou a secundarização do plano elaborado pelo CFE, e os Planos de Desenvolvimento estabeleceram metas inferiores àquelas postas pelo CFE. Os sucessivos planos de desenvolvimento do governo militar sic) não deram melhor sorte a um plano de educação, até porque a Constituição de 1967 alongou a obrigatoriedade de anos de ensino e cortou a vinculação financeira na Constituição para a educação escolar (CURY, 2010, p.18).
O golpe militar de 1964 sufocou o movimento popular por reformas, apresentando em seu lugar mudanças que interessavam aos donos do grande capital nacional e estrangeiro. O financiamento de diversos programas de reforma pela Agência Interamericana de Desenvolvimento (USAID)26 dos EUA é um bom exemplo materializado nesse cenário. No campo do ensino superior, essa reforma conservadora se expressou pela Lei nº 5.540, de 1968,
26 United States Agency for International Development (USAID). Essa agência e o Ministério da Educação – MEC, a partir de 1960 celebraram vários acordos. A finalidade foi estabelecer convênios de assistência técnica e cooperação financeira à educação brasileira. A maior intensidade nos acordos, abrangendo desde a educação primária até o ensino superior, foi entre 1964 e 1968. O último dos acordos firmados foi no ano de 1976.
publicada duas semanas antes do AI-527. Esta reforma universitária pôs por terra a estrutura centralizada na faculdade de filosofia, passando a universidade a se estruturar em torno de diferentes institutos, faculdades e escolas, o que diminuía a capacidade de organização de professores e estudantes. O sistema de créditos, de inspiração no modelo americano, tornava os currículos flexíveis, mais capazes de se adaptar às sempre mutáveis necessidades imediatas do mercado de trabalho, ao mesmo tempo em que dificultava a ação conjunta dos estudantes, de peso político considerável na época. Surgiram também os vestibulares unificados e a pós- graduação regular.
Em 1966, o “Plano Complementar de Educação” fez novas alterações no campo educacional. Todavia, os encontros regionais de planejamento conduzidos pelo MEC mantiveram a ideia de plano nacional de educação aprovado por lei. Em 1971 foi aprovada outra LDB (Lei nº 5.962, de 11 de agosto). Com essa lei o ensino médio passou a ser obrigatoriamente profissionalizante: durante a década em que vigorou essa disposição, houve um desvio de estudantes para a profissionalização, desafogando o ensino superior28.
A nova estruturação da universidade pela Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 sinaliza, ao menos em concepção, profundas reformas do ensino e das políticas educacionais no ensino superior e, consequentemente, para a qualidade social da Educação no mundo globalizado. Como se vê, a estrutura administrativa imposta pela ditadura militar passou a se espelhar no modelo empresarial, bem de acordo com os interesses do capital. A partir da regulamentação da reforma universitária – sob a gerência da ditadura –, foram colocadas em prática mais iniciativas para o controle central sobre o ensino superior: foi criado o vestibular classificatório. Além disso, as matérias filosóficas, fonte de discussão e questionamento, tornaram-se optativas para a maior parte dos cursos, concentrando-se esforços no ensino de conteúdos específicos.
Houve ainda incentivo para a abertura de vagas nas universidades privadas, de forma a atender a demanda pelo ensino superior, sem aumento de custos para o Estado e com a criação de novas oportunidades de investimento para os empresários do ensino.
Posteriormente, em 1967, quando o MEC promoveu os encontros nacionais de
27 Com base em Romanelli (1999), o Ato Institucional nº 5 ou AI-5 foi o quinto de uma série de decretos emitidos pelo regime militar brasileiro nos anos seguintes ao Golpe Civil-Militar de 1964 no Brasil.
28 Esse nível de formação, conforme aponta Weber (2012, p. 268), é “hodiernamente denominado de ensino superior ou nível Superior”. Todavia, essa autora aponta que na formulação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), em 2003, “a expressão Ensino Superior foi substituída por Educação Superior visando destacar a dimensão formativa e educativa inerente a formação nesse nível [...]” (WEBER, 2012, p. 268).
planejamento da educação com o objetivo de discutir um anteprojeto de lei fixando o PNE, a ideia foi mantida. Assim, a concepção de que planos devam ser fixados em lei, ainda que pesem as contradições do regime militar e seus planos setoriais decretados, continuou e se manteve até a atualidade. Oportuno registrar que o PNE – em processo de aprovação no Congresso Nacional, originário do PL 8035/10 e previsto originalmente para vigência de 2011-2020 – confirma essa tendência de planos aprovados em lei. Essa prerrogativa de aprovação do PNE em lei ancorou-se fortemente na CF/88, conforme se verifica no art. 214. Além desse artigo, a Constituição retomou e ordenou uma série de questões educacionais defendidas pelos pioneiros e esquecidas por diversas décadas por decisões políticas, motivadas por vários aspectos de ordem interna e externa.
Quando se examinam as prerrogativas e as problemáticas educacionais concretizadas no PNE de 1962, nota-se que muitas delas configuram, de certo modo, a concepção, as dimensões e as perspectivas educacionais perseguidas e idealizadas pelas correntes progressistas de 1932, ressalvadas – obviamente – certas peculiaridades do momento sociopolítico de cada período.
Situação semelhante ocorre na prescrição do Plano de 2001-2010, conforme se verifica nas suas diretrizes, objetivos e metas. Essa constatação nos induz a fazer algumas reflexões acerca de possíveis razões que levam a tal acontecimento: i) os problemas educacionais suscitados pelos “pioneiros”, em grande parte, ainda que com dimensões e ajustes da época, continuaram presentes em 1962 e chegaram até 2001; ii) os problemas políticos, econômicos e sociais, entre outros aspectos de tal ordem e natureza, que compõem o quadro da sociedade brasileira não sofreram modificações significativas até os momentos referidos; portanto, influenciaram o planejamento do Plano; iii) existem dimensões do Plano imaginado na década de 1930, que, dentro de certo princípio lógico, tendem mesmo a se perpetuar e se materializar nos planos a qualquer tempo; iv) dentro de uma perspectiva de política e gestão educacional voltada para à qualidade, nos seus variados aspectos, a opção pela implementação de plano inspirado no idealizado em 1932, conjunturalmente, é tida como uma escolha acertada.
Por esse olhar, pode-se inferir que muitas das questões educacionais que figuravam no Brasil em décadas e até séculos passados seguem presentes de alguma forma, quando não totalmente inalteradas nos seios dos sistemas de ensino do Brasil. A Constituição do Brasil materializou essa percepção quando, em seu art. 214, determinou:
A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos
níveis e à integração das ações do poder Público que conduzam a: I - erradicação do analfabetismo; II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formação para o trabalho (BRASIL, 1988a, art. 214)
Por força da Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009, o Art. 214 teve sua redação alterada, porém, os seus quatro macro-objetivos estabelecidos na redação inicial ficaram mantidos, integralmente. Assim, a alteração ocorreu, exclusivamente, no seu caput que passou a ter a seguinte redação:
A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: I - erradicação do analfabetismo [...] IV - formação para o trabalho (BRASIL, 1988, art. 214).
A expressão decenal e outros trechos ou palavras acrescentadas a esse artigo não tem nada de original; apenas reafirmam as dimensões de PNE projetadas pelos próprios preceitos constitucionais originais, estes que foram ordenadores, fundamentadores e/ou inspiradores de outras bases legais construídas para reger a educação nacional. A rigor, no início da década de 1990, a ideia de plano decenal saiu da concepção teórica para a dimensão prática, ainda que