Apesar de já contar com alguma produção de equipamentos desde o final do século XIX, o setor de bens de capital no Brasil apresentava pouca relevância até o final da década de 40 pela ausência de um projeto nacional para o desenvolvimento dessa indústria (NASSIF, 2007). Foi apenas na primeira metade dos anos 50, estimulada pelos gastos públicos na produção de insumos básicos e em infra-estrutura, que a produção e o investimento industrial cresceram a taxas elevadas, gerando demanda por bens de capital que era parcialmente atendida pelas importações, facilitadas pela política cambial e de comércio exterior. Mesmo com tais importações, a incipiente indústria de bens de capital no Brasil passou a crescer a uma taxa média anual de 11% na primeira metade da década de 50, decorrente das proteções de mercado estabelecidas (VERMULM, 1995).
Entretanto, é no período do Programa de Metas (1956-1961) do presidente Juscelino Kubitschek, quando os investimentos públicos saltaram de 25,8%, em média, do total de investimentos em 1952-1956 para 35,6% em 1956-1960, em virtude sobretudo de investimentos estatais em programas de energia elétrica e infra-estrutura de transportes (ANDRADE, 2002), que a indústria de bens de capital no Brasil passa a representar parcela significativa do dinamismo econômico pelo maior grau de complementaridade da indústria brasileira, avançando a sua estrutura em direção às indústrias do complexo metal-mecânico, que tiveram na indústria automobilística, recém instalada no país, o seu carro chefe (VERMULM, 1995). Graças também aos estímulos propiciados por um aparato mais racional de proteção tarifária, no período entre 1955 e 1962, a produção da indústria de bens de capital cresceu cerca de 27% ao ano.
A trajetória de crescimento da indústria de bens de capital no Brasil foi interrompida devido à estagnação econômica na primeira metade dos anos 1960, que causaram a queda na produção de bens de capital no período de 1962 a 1967 representada por taxas de crescimento negativas, de -2,6% em média ao ano. Mesmo com a retomada do crescimento econômico a partir de 1967/68, essa indústria ainda demandaria alguns anos para retomar o seu ritmo de produção à
medida em que o crescimento da economia brasileira ocorreu pela utilização da capacidade instalada ociosa, portanto, sem necessidade de grandes investimentos.
Foi apenas a partir de 1970 que a indústria de bens de capital no Brasil voltou a crescer a taxas muito elevadas, realizando grandes investimentos e substituindo importações. Foi nesse período que se estruturou a indústria de bens de capital sob encomenda, que teve no investimento público a sua principal fonte de demanda (VERMULM, 1995).
O maior dinamismo ocorreu na primeira metade da década (1970-1974), quando a taxa de investimento bruto da economia brasileira mostrou incremento médio anual de 20,2% (como proporção do PIB), impulsionando a produção de máquinas e equipamentos nacionais. Nesse período, o maior impulso na produção de bens de capital deveu-se menos a incentivos públicos voltados para promover a substituição de importações por produtos nacionais do que ao próprio dinamismo da economia (NASSIF, 2007).
Na segunda metade da década, mesmo com a desaceleração econômica verificada no período que se seguiu ao primeiro choque do petróleo (1974-1979), o setor de bens de capital continuou mostrando taxas robustas de crescimento, embora menos expressivas do que na fase anterior. Nesse período, tendo sido apontado pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND:1974-1979) como um dos setores prioritários para fins de política industrial, a indústria de bens de capital foi beneficiada com diversos incentivos públicos destinados à sua promoção e à substituição de importações, tais como (NASSIF, 2007):
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A prioridade passou a ser concedida aos produtos nacionais nas compras realizadas pelas empresas estatais;•
Os acordos de participação nacional, que, intermediados pela antiga Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil (CACEX), induziam à compra de equipamentos domésticos nos grandes projetos de investimento realizados pelo setor privado;•
As exigências de índices crescentes de nacionalização para fins de acesso a créditos subsidiados pelo FINAME/BNDES (Financiadora de Máquinas e Equipamentos).•
A maior exigência e seletividade nos critérios para exame de existência de similarnacional, cuja comprovação era condição sine qua non para que empresas interessadas obtivessem reduções ou isenções fiscais e tributárias na importação de produtos supostamente concorrentes.
Contraditoriamente, ao mesmo tempo que o governo estimulava a indústria de bens de capital nacional, por meio de mecanismos administrativos não-tarifários, havia ainda um forte estímulo à importação de bens de capital por meio de isenção tarifária. A própria política de isenção de impostos de importação para produtos sem similares no país, embora mais seletiva nesta época, estimulava a importação de bens de capital de alta tecnologia, que não eram produzidos no país. Outro programa, o BEFIEX, com intuito de estimular as exportações de bens industrializados, isentava da cobrança de impostos de importação de bens de capital as empresas que se comprometessem com valores expressivos de exportação futuros. Na prática, no entanto, os produtos importados com incentivos do programa não necessariamente se destinavam à produção voltada ao mercado externo (VERMULM, 1995).
É verdade que o próprio setor produtor de bens de capital também se beneficiou dos incentivos fiscais à importação, mas, por outro lado, subtraía demanda interna que poderia se constituir em razão suficiente para justificar investimentos adicionais em capacidade produtiva e de desenvolvimento de produtos por parte da indústria nacional produtora de bens de capital. Dessa forma, a indústria nacional de bens de capital foi se desenvolvendo na produção de bens de menor conteúdo técnico, para a qual existia mercado interno, enquanto que os produtos mais sofisticados eram importados, com benefícios fiscais.
A atuação do Estado, portanto, foi decisiva para a expansão da indústria brasileira de bens de capital, pela utilização de vários instrumentos de política industrial como proteção de mercado, incentivos fiscais, disponibilidade de crédito e incentivos financeiros, uso do poder de compra estatal etc. Todavia, produtos que não tivessem similar nacional puderam ser importados com incentivos fiscais, beneficiando o usuário do bem de capital. Dessa maneira, o governo conseguiu resguardar os interesses dos investidores, os usuários de bens de capital, ao mesmo tempo em que estimulou a indústria nacional (VERMULM, 1995).
Dessa maneira, essa política de proteção aos segmentos menos sofisticados e de estímulo às importações de maior conteúdo tecnológico, a indústria de bens de capital brasileira foi sendo desenvolvida com base na complementaridade das importações de bens de capital em relação à sua produção doméstica. Nesse padrão, as importações não descolavam muito da produção doméstica em virtude da complementaridade e de seu caráter condicionante do bom desempenho da indústria doméstica de bens de capital (RESENDE e ANDERSON, 1999).
Outra característica do padrão de desenvolvimento adotado foi que esse setor industrial, como a quase totalidade da indústria brasileira, foi estruturado visando atender basicamente ao mercado interno. Esse padrão de instalação, protegido e focado no mercado interno de produtos pouco sofisticados sob o ponto de vista tecnológico, não viabilizou a gênese e o desenvolvimento de um setor de bens de capital que operasse no vértice de um sistema nacional de inovações, geradora de um movimento endógeno de desenvolvimento e difusão do progresso técnico que apresentasse segmentos capazes de se manterem na fronteira em termos de capacitação tecnológica, custos de produção e qualidade de produtos, conforme se observa nos principais países industrializados (RESENDE e ANDERSON, 1999).
O licenciamento de tecnologia foi a fonte mais utilizada para a capacitação tecnológica do setor. Esse recurso foi utilizado tanto pelas empresas estrangeiras, que adaptavam os produtos às especificidades do mercado interno, quanto pelas empresas nacionais, que viam no licenciamento uma alternativa mais rápida e segura de capacitação tecnológica. Muitos produtos foram desenvolvidos internamente a partir da engenharia reversa, mas quando se tratava de lançamento de novos produtos, a empresa nacional era obrigada a lançar mão do licenciamento. Para os bens de capital sob encomenda, grande parte da produção nacional se encontra em empresas de origem estrangeira, que realizam o desenho básico no exterior e apenas fazem a engenharia de detalhe internamente. Já as empresas nacionais, produtoras de bens de capital sob encomenda, recorreram ao licenciamento para projetos mais sofisticados. Entretanto, o licenciamento de produtos se tornou uma restrição às exportações de bens de capital para os países mais avançados, de onde viriam tais licenças (VERMULM, 1995).
Somado a esse fator, o mercado interno protegido da concorrência externa, apesar da falta de competitividade da indústria brasileira, garantiam às empresas instaladas no Brasil elevadas margens de rentabilidade, que não se arriscavam, assim, no mercado externo. Isso significava que a rentabilidade obtida no mercado interno era bem superior àquela possível de ser obtida no mercado externo. Além disso, as empresas nacionais atuantes na produção de bens de capital são, geralmente, empresas de menor porte, que não têm estrutura e capacitação para enfrentar o mercado externo. Por todos esses fatores, a indústria nacional, manteve os coeficientes de exportação de bens de capital em níveis bem inferiores ao padrão internacional das economias mais desenvolvidas (VERMULM, 1995). Na década de 80, mais de 50% das exportações mundiais de bens de capital estavam concentradas nos Estados Unidos, Alemanha e Japão,
enquanto que a participação das exportações brasileiras no total das exportações mundiais de máquinas e equipamentos não passava de 0,35% (RESENDE e ANDERSON, 1999). Os principais mercados externos dos produtos brasileiros estavam localizados nos países da América Latina. As exportações para os Estados Unidos e para a Comunidade Européia eram limitadas não só pela falta de competitividade da indústria brasileira, mas também porque era justamente nesses países que se obtinha o licenciamento de produtos, cujos contratos vetavam a exportação brasileira para esses mercados (VERMULM, 1995).
Outro fator limitante da competitividade da indústria brasileira de bens de capital até o final dos anos 80 eram os elevados índices de verticalização das empresas desse segmento, uma vez que a precária base de fornecedores não garantia um fornecimento confiável e competitivo de componentes, e o modelo de substituição de importações que impunha os elevados índices de nacionalização, impossibilitava a importação de componentes com similares nacionais. Assim, a indústria brasileira de bens de capital internalizou, para a própria empresa, a produção de uma série de partes, peças e componentes dos seus produtos. Entretanto, na produção desses componentes, o produtor de bens de capital não possuía escala rentável, reduzindo as possibilidades de obtenção de economias de especialização, onerando seu produto e, consequentemente, afetando ainda mais a sua competitividade (VERMULM, 1995 e RESENDE e ANDERSON, 1999).
As oscilações e o tamanho limitado do mercado interno justificam também a grande diversificação da linha de produtos das empresas de bens de capital. Essa diversificação de produtos não permitia a concentração dos esforços tecnológicos e acabava inibindo as atividades de desenvolvimento de produtos, contribuindo também para a baixa competitividade internacional da indústria brasileira. Adicionalmente, existia um grande número de produtores para os mesmos tipos de produtos de bens de capital sob encomenda, muito maior que a média dos países mais avançados, limitando assim o mercado para cada empresa individualmente.
Com relação à capacitação tecnológica das empresas, como o recurso à tecnologia externa, por meio de licenciamentos, foi a fonte de tecnologia mais utilizada, as empresas do setor sempre gastaram poucos recursos com o desenvolvimento de atividades próprias de P&D e pouco recorreram às instituições do sistema nacional científico e tecnológico. As empresas nacionais desse setor, de origem fundamentalmente familiar, assim se encontram até os dias atuais, o que leva o conhecimento técnico e gerencial a se concentrarem nas pessoas que são
proprietárias das empresas, sem que haja institucionalização das atividades de pesquisa e desenvolvimento, tornando tais empresas relativamente limitadas sob o ponto de vista tecnológico (VERMULM, 1995).
Durante a década de 1980, o Brasil conviveu com situação quase permanente de crise econômica, caracterizada por severa escassez cambial, dificuldades de acesso a crédito externo e alta inflação. Esse quadro contribuiu para deteriorar ainda mais o perfil competitivo da indústria de bens de capital nacional, seja pelas baixas taxas de crescimento que implicaram na retração de investimento e na demanda de bens de capital, ou pela situação de penúria cambial que acabou levando a um controle extremamente rigoroso das importações, eliminando, na prática, a racionalidade na condução e na implementação das medidas de política industrial (NASSIF, 2007). Nesse período, a grosso modo, os principais elementos de política industrial continuaram em vigência mas, paulatinamente, foram sendo modificados e perderam a força que tiveram na década de 70. A política de incentivos fiscais, que havia sido um dos pilares da política industrial nos anos 70, foi alterada ao longo da década com objetivo de limitar as importações de bens de capital.
A crise da economia brasileira, reforçada por uma política econômica de caráter recessivo, retraiu o nível de investimento da economia, o que representou a queda na demanda por bens de capital, principalmente no segmento de bens de capital sob encomenda, onde foi ainda mais forte comparado ao setor de bens de capital seriados. Como a demanda por bens de capital sob encomenda depende, fundamentalmente, do setor público, a deterioração financeira do Estado, e em especial das empresas públicas de siderurgia e de energia, se refletiu num corte sensível dos investimentos públicos. Essa situação permaneceu ao longo de toda a década de 80, reduzindo a participação dos bens de capital sob encomenda na produção total de bens de capital (VERMULM, 1995).