Power relationships

Para avaliar como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) definiu a atuação recente das jurisdições municipais de grande porte no estado de São Paulo, esta proposta de pesquisa divide-se em duas partes.

Numa primeira etapa, o que se intenta investigar, por intermédio da utilização de métodos de análise multivariada, é em que medida e grau as grandes cidades paulistas reagiram aos limites impostos pela LRF, tanto pelo lado das receitas – via aumento de arrecadação tributária própria – como pelo lado das despesas – através do corte de gastos com pessoal ou de funções administrativas e/ou gastos com investimentos e áreas sociais. Da aplicação de procedimentos de análise de agrupamento (Cluster), de escalonamento multidimensional (Multidimensional scaling – MDS) e de análise fatorial a dados de receitas e despesas dos grandes municípios paulistas, abertos por natureza e função, resultará um ordenamento ou classificação desses municípios. Exemplos prováveis de grupos a serem encontrados são:

1) cidades que pouco alteraram seu perfil de receitas e despesas pós-LRF;

2) cidades que, com o advento da lei fiscal, reduziram seus gastos mais do que aumentaram suas receitas, subdividindo-se em: a) cidades que diminuíram mais suas despesas com investimentos e políticas sociais do que despesas correntes ou com funções legislativas/administrativas, b) cidades que, ao contrário, cortaram mais gastos correntes e com funções legislativas e administrativas do que os gastos sociais e investimentos;

3) cidades que, com a LRF em vigor, passaram por um incremento de suas receitas superior ao corte de suas despesas.

No total, são 62 municípios paulistas com mais de 100 mil habitantes a compor a amostra, de acordo com os dados populacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (Seade) para o ano de 2000, quando do último censo oficial realizado no país.

No que concerne à fonte de dados principal a embasar a dimensão quantitativa da pesquisa, serão utilizadas informações que compõem o banco de dados denominado

Finanças do Brasil (Finbra) – Dados contábeis dos municípios, elaborado pela Secretaria

do Tesouro Nacional (STN). Os arquivos constitutivos da série “Finbra” estão disponibilizados no site da Secretaria do Tesouro Nacional para download em formato

de dados, cada uma estruturada em ordem alfabética por estado, com números sobre os balanços da execução orçamentária (receita e despesa) e da posição patrimonial (ativo e passivo) dos municípios brasileiros. O banco de dados “Finbra” acabou por se tornar fonte de referência para a grande maioria dos estudos empíricos realizados sobre finanças públicas municipais, não apenas pelo amplo espectro de informações que contém, mas também pelo rigor e pela confiabilidade com que essas informações são trabalhadas.

A seleção das variáveis de receita e despesa de cada um dos municípios dessa amostra inicial compreende, do lado das receitas: 1) a receita tributária, composta dos rendimentos provenientes da cobrança dos três impostos de competência do município – IPTU, ISS e ITBI (Imposto sobre Transações de Bens Imóveis) –, das taxas e da contribuição de melhoria; 2) a receita de contribuição, que compreende, por exemplo, as contribuições dos servidores municipais para o custeio da Previdência local; 3) a receita advinda do patrimônio municipal; 4) a receita oriunda das empresas públicas locais; 5) as transferências intergovernamentais recebidas da União, que se desmembram em suas dimensões mais importantes, como a cota-parte do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), os repasses do Fundef, os repasses para o SUS e as transferências negociadas; 6) as transferências intergovernamentais provenientes do estado, também decompostas em seus aspectos mais relevantes: a cota-parte do ICMS, as transferências do Fundef, as transferências para o SUS e as transferências negociadas; 7) as receitas de capital.

A perspectiva das despesas, por sua vez, possui dupla dimensionalidade. Ambos os aspectos serão empregados. Uma das dimensões é a divisão despesas correntes, de um lado, e despesas de capital, de outro, a ser estruturada como se segue:

A) Despesas correntes subdividem-se em: 1) despesas de custeio, que incluem gastos com pessoal, ativos e terceirização da mão-de-obra, por exemplo; e 2) transferências correntes, como dispêndios com inativos e pensionistas, e pagamentos de juros e encargos de dívida.

B) Despesas de capital desmembram-se em: 1) despesas de investimentos; e 2) transferências de capital (gastos com amortizações, por exemplo).

As despesas também podem ser classificadas por tipo de função executada. Nesse caso, a subdivisão a ser adotada é: 1) função legislativa; 2) função judiciária; 3) planejamento; 4) agricultura; 5) educação e cultura; 6) habitação e urbanismo; 7) indústria e comércio; 8) saúde e saneamento; 9) assistência e previdência; 10) transporte; 11) defesa nacional e segurança pública; 12) desenvolvimento regional; 13) energia e recursos minerais; 14) comunicações; 15) outras funções administrativas.

Adicionalmente, uma medida de déficit (ou superávit) será empregada, a qual será definida pela diferença entre o total das receitas orçamentárias à disposição do município e o somatório das despesas (despesas correntes mais despesas de capital). Completam o conjunto das variáveis duas medidas da estrutura passiva do patrimônio municipal – uma referir-se-á à dívida de caráter eminentemente financeiro, enquanto a outra medida corresponderá à dimensão não-financeira dos débitos locais.

Em relação ao nível de agregação, as variáveis de receita, de despesa e de medida de déficit (ou superávit) serão trabalhadas em termos per capita, ou seja, para cada um dos 62 municípios da amostra, os valores absolutos dos dados, como apresentados nos arquivos “Finbra”, serão divididos pelos respectivos números de habitantes. As estatísticas de população a serem empregadas serão retiradas da publicação Informações dos Municípios

Paulistas, publicada pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – Seade – com a

colaboração do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Por intermédio desse procedimento, tornamos as variáveis comparáveis entre as cidades estudadas. Isso faz-se necessário, uma vez que, num mesmo conjunto de municípios, estão cidades de tamanhos distintos, como, por exemplo, São Paulo e Itu, a primeira com mais de 10 milhões de habitantes, e a última com pouco mais de 100 mil moradores.

Os instrumentos de análise multivariada a serem utilizados, a fim de “filtrar” a amostra inicial de 62 cidades em seus aspectos fiscais básicos, correspondem, de um lado, a técnicas de análises de proximidade geométrica (Cluster e Escalonamento Multidimensional/MDS), e, de outro, a procedimentos de componentes principais ou de redução de dimensionalidade (Análise Fatorial, por exemplo). No primeiro caso, objetiva- se a identificação de agrupamentos de municípios com características fiscais semelhantes; no caso de análises de redução de dimensionalidade, o que se pretende é classificar as

localidades da amostra por intermédio de uma medida sintética de desempenho fiscal que traduza todas as inúmeras variáveis originais de receita, despesa, déficit e endividamento. Os agrupamentos de municípios a serem formados, mais os índices de desempenho fiscal, constituem-se num resultado fundamental da pesquisa, uma vez que corresponderão a um cenário ilustrativo preliminar dos efeitos da LRF sobre a capacidade de gestão das comunidades paulistas com mais de 100 mil habitantes.

Cada um dos métodos citados acima será aplicado para cada ano do período entre 1999 e 2002, ou seja, antes e depois da aprovação e implementação da LRF. Só assim poder-se-á perceber como as cidades em questão tiveram seu desempenho fiscal alterado com o advento da LRF.

Após a classificação dos 62 municípios da amostra original de acordo com o tipo de ajuste fiscal empreendido, passa-se para a segunda parte da pesquisa – a execução de estudos de caso daquelas cidades consideradas as mais representativas da classificação gerada por intermédio dos instrumentos de análise multivariada, com o intuito de apreender por que razões e de que modo cada um dos municípios eleitos, em suas particularidades, foi atingido pela LRF.

O tamanho dessa sub-amostra não pode ser determinado de antemão, pois depende de quantos agrupamentos serão formados depois do emprego dos procedimentos estatísticos.18 A fim de contribuir para a seleção de uma maior diversidade de municípios a tomar parte nos estudos de caso, algumas variáveis ad hoc poderão ser levadas em conta, como, por exemplo: a) alternância de partido político no poder local nas eleições de 2000; b) prefeito pertencente (ou não) a partido político de oposição ao governador e ao presidente; c) localização dentro ou fora de região metropolitana.

Nesse segundo momento da pesquisa, de caráter mais qualitativo, os estudos de caso prestam-se a reconstituir os processos de ajuste à LRF dos municípios da sub-amostra,

18 _{Se, por um lado, o número de localidades escolhido tem de ser representativo do ordenamento derivado do}

tratamento estatístico previamente aplicado, por outro, o tamanho da sub-amostra não pode ser demasiado grande, pela dificuldade de se empreender vários estudos de caso detalhados. De qualquer maneira, a cidade de São Paulo fará parte dessa sub-amostra, dada a sua característica de “ponto fora da curva” em relação às demais localidades pertencentes à amostra inicial.

tanto na sua dimensão orçamentária como em sua dimensão de políticas públicas. A hipótese teórica subjacente é a de que, qualquer que tenha sido a reação dessas cidades às restrições da lei fiscal, tal reação deve estar intimamente relacionada ao comportamento, no âmbito local de governo, do que denominamos de “instituições de finanças públicas”.

Entende-se por “instituições de finanças públicas” as restrições ou normas que determinam não apenas a confecção e a execução da peça orçamentária, mas também o processo de design e implantação das políticas públicas. Tais restrições compreendem, de um lado, uma dimensão legal (jurídico-positiva), e, de outro, uma dimensão informal – composta pelos valores, pelos interesses políticos e pelo nível de formação técnica dos atores políticos e da burocracia. Pressupõe-se que, a depender de como essas instituições se moldaram à realidade da LRF em cada cidade a ser estudada, determinados resultados orçamentários e de políticas públicas foram obtidos. Tome-se um exemplo: em que medida e grau a necessidade de racionalizar – ou até de cortar despesas – impôs um aperfeiçoamento dos processos de planejamento orçamentário, bem como das técnicas de avaliação de custos e resultados dos diversos tipos de gastos e programas.

A análise institucional das finanças públicas locais aqui proposta inspira-se nos trabalhos de Anders (2001), Esfahani (2000), Esfahani (1999), Alesina et alli (1999), Poterba e von Hagen (1999), e Harden e von Hagen (1994). O que todos esses estudos têm em comum são a apresentação e a aplicação de metodologias análogas de avaliação de estruturas institucionais determinantes do desempenho fiscal de entes de governo, sejam estes nacionais ou subnacionais. Apesar do mérito de buscarem explicar os diferentes resultados fiscais dos níveis de governo sob o ponto de vista institucional, todos os trabalhos citados limitam-se a enfatizar apenas os chamados processos orçamentários e, entre os componentes desses processos, a preferência freqüentemente recai sobre a questão da disciplina fiscal. A nosso ver, é necessário ampliar essa perspectiva, expandindo-se os teores qualitativo e analítico das abordagens ditas institucionais. Há que se adicionar à avaliação das instituições orçamentárias, em todas as suas dimensões – planejamento, confecção, aprovação, execução e prestação de contas da peça orçamentária – uma análise da estrutura de políticas públicas locais.

Seguindo essa proposta metodológica, a avaliação das instituições de finanças públicas de cada município pertencente à sub-amostra representativa cobrirá não apenas as dimensões de receitas e despesas do processo orçamentário local, mas também o arranjo institucional subjacente às políticas públicas implementadas por cada um deles. Caberá investigar, por exemplo:

1) Como os governos locais da sub-amostra têm se esforçado para aumentar sua arrecadação própria. Nesse sentido, é importante averiguar qual o grau de adesão desses municípios aos programas federais de modernização da administração tributária e quais os seus efeitos.

2) Como se desenrolam os estágios de proposição e de tramitação legislativa dos orçamentos, e em que medida suas características institucionais favorecem (ou não) o atingimento de disciplina fiscal nos municípios em foco.

3) Em que medida os órgãos constitutivos do Executivo municipal tomam parte no planejamento orçamentário e executam os gastos previstos no orçamento para seus programas.

4) Quais os meios disponíveis para tornar a confecção e a execução orçamentárias mais permeáveis ao escrutínio da sociedade, ou seja, qual o grau de

accountability da peça orçamentária.

5) Qual é o nível técnico do planejamento orçamentário de médio e longo prazo.

6) Qual a qualidade da contabilidade e auditoria das contas públicas, incluindo-se aqui o papel desempenhado pelos Tribunais de Contas (o estadual e o do município de São Paulo).

7) Qual a extensão do elemento político, tanto na disputa por transferências negociadas, como na escolha entre corte de pessoal e corte de investimentos ou gastos sociais.

8) Se os municípios concediam (ou ainda concedem) benefícios fiscais, ou seja, se faziam (ou ainda fazem) guerra fiscal.

9) Dentre os municípios com alto índice de endividamento, como foi o processo de renegociação dessas dívidas com o governo federal em 2000.

10) Como esses municípios estão enfrentando seus passivos previdenciários, bem como seus débitos com títulos precatórios. Nesses aspectos, em especial, é fundamental investigar a ocorrência de mecanismos de maquiagem contábil.

11) Se essas localidades empreenderam reformas administrativas e, em caso afirmativo, qual a amplitude e a profundidade de tais reformas.

12) Como a LRF afetou as políticas públicas locais (saúde, educação, assistência social, planejamento urbano, transporte coletivo, meio-ambiente), incentivando – ou dificultando – uma maior institucionalização da cooperação intergovernamental, seja ela vertical (com a União e o governo do estado) ou horizontal (formação e ampliação de parcerias, fóruns e consórcios intermunicipais, regiões metropolitanas).

13) Qual a capacidade desses governos locais de avaliar custos e impactos socioeconômicos de suas políticas, seus programas e suas ações, a fim de tornar mais eficiente a alocação de recursos.

Esses seriam os aspectos institucionais mais importantes relativos às finanças públicas municipais a serem analisados para cada uma das localidades pertencentes à sub- amostra. Para a obtenção de tais informações, pretende-se lançar mão de dois procedimentos. Primeiro, a aplicação de um questionário-padrão junto aos principais gestores e atores políticos vinculados às administrações municipais em estudo, contendo perguntas com alternativas de resposta, além de questões abertas, sobre os elementos primordiais das finanças públicas do município. Um segundo procedimento seria a condução de entrevistas com esses mesmos atores, a fim de se captar por que e como cada agrupamento de municípios da sub-amostra adaptou-se, em sua especificidade, à LRF. Adicionalmente, buscar-se-á obter desses gestores e atores políticos avaliações críticas a

respeito dos conflitos intra e intergovernamentais gerados ou acirrados pela LRF, bem como a perspectiva de modificações da lei dentro da dinâmica das relações federativas.

Em última instância, o que se pretende com esta proposta de abordagem institucional é obter uma visão mais compreensiva dos efeitos da LRF sobre as finanças públicas locais, abandonando-se uma perspectiva distanciada do tema, baseada, apenas, em parâmetros normativos. Não se trata de repudiar ou de acolher irrestritamente a lei fiscal; interessa-nos verificar como as instituições de finanças públicas municipais foram modificadas com o advento dessa legislação, tomando-se como objeto de estudo as grandes cidades do estado de São Paulo. Avaliações positivas ou negativas dos efeitos da LRF dependerão da qualidade dos resultados tanto dos processos orçamentários como das estruturas locais de políticas públicas. Daí espera-se que surja uma reflexão mais aprofundada sobre as perspectivas futuras de ajuste institucional da própria lei fiscal e de sua implementação, tendo como referência o aperfeiçoamento da complexa tarefa de gestão das grandes cidades.