No Brasil, desenvolveu-se o mesmo arranjo de atores, tal como delineado para o mecanismo de PSA em nível internacional. Oportuno realçar que o IV Congresso Internacional de PSA, que ocorreu em São Paulo em novembro de 2012, exigiu que os trabalhos submetidos deveriam estar embasados no referencial teórico estabelecido por
Wunder (2005), demonstrando o alinhamento dos realizadores do congresso6 com as proposições deste autor, ou seja, aquelas segundo as quais os atores do mecanismo de PSA são os compradores, os vendedores e os intermediários. No entanto, o mecanismo de PSA no país em grande medida surgem como programas e projetos governamentais, em oposição ao cenário internacional. Até 2013, segundo levantamento feito por Tito (2013), das 163 iniciativas de PSA, 40% tinham o envolvimento do governo (22% direto e 18% indireto). A participação do governo é maior com o PSA-Água no bioma Mata Atlântica. Considerando a compilação feita por Veiga Neto e Gavaldão (2011), das 41 iniciativas de PSA-Água neste bioma em 2010, 64% tinham ou teriam participação do governo como o financiador do PSA, representado principalmente por fundos públicos, empresas públicas ou tendo o poder público como o agente arrecadador de recursos para destinar ao PSA: 12% eram ou seriam financiadas por ONGs; 12% por Comitês de Bacia Hidrográfica; e 12% pelo setor privado.
Desse modo, no cenário brasileiro, ganham importância os projetos de PSA-Água do tipo governo-financiador. Por exemplo, tal arranjo ocorre via Fundo Municipal de Meio Ambiente pela Prefeitura Municipal de Campo Grande no Mato Grosso do Sul (VEIGA NETO; GAVALDÃO, 2011) ou, no estado do Espírito Santo, o governo estadual criou o Fundo Estadual de Recursos Hídricos para implementar o Programa Estadual de PSA (VEIGA NETO; GAVALDÃO, 2011). Ainda, em São Paulo, o Fundo Estadual de Prevenção e Controle da Poluição estava sendo usado para financiar o PSA dentro do Programa Mina D’água da Secretária Estadual de Meio Ambiente/SP (GLEHN et al., 2013). Em Minas Gerais, o Programa Bolsa Verde vem financiando o PSA com recursos do Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais (SILVA, 2013). Dentro da participação do governo, empresas públicas, em especial aquelas de saneamento, como a Empresa Municipal de Água e Saneamento de Balneário Camboriú em Santa Catarina, assumem o papel de financiador do PSA. Há, ainda, casos em que o órgão do poder público direciona esforços para a captação de recursos de fontes diversas para o PSA, como ocorre no âmbito da Prefeitura Municipal de Extrema/MG (PEREIRA, 2013). Os CBH financiam o PSA com recursos da arrecadação via cobrança pelo uso da água nas bacias hidrográficas; as ONGs com recursos próprios ou mediando a captação de recursos destinados especificamente aos PSA oriundos da iniciativa privada ou de fontes
6 O IV Congresso Internacional de PSA foi realizado pelas ONGs: TNC, Forest Trend, Vitae Civilis, Redipasa (Rede Iberoamericana de PSA) e pelo governo de São Paulo via SMA. Estas organizações vêm se empenhando na operacionalização do mecanismo de PSA em diversas região do Brasil.
nacionais e internacionais; e as empresas privadas, principalmente aquelas de serviços de saneamento com recursos próprios (VEIGA NETO; GAVALDÃO, 2011).
Neste contexto, o maior destaque deve ser dado às ONGs ambientalistas nacionais e internacionais como atores mediadores. Mesmo que não sejam as usuárias ou compradoras dos serviços ambientais, as ONGs vêm desempenhando papel central na transferência do referencial global para o setorial. Dos 79 projetos de PSA7 apresentados em Guedes e Seehusen (2011), as ONGs estavam, de algum modo, envolvidas em 64 deles. Segundo, Guedes e Seehusen (2011, p. 239), as ONGs ambientalistas “apoiam o processo de capacitação, de gestão dos mecanismos, articulação entre provedores e compradores, etc”. O status de principal ONG envolvida com o tema PSA-Água no Brasil, sem dúvida, vai para a The Nature Conservancy (TNC). Esta última estava envolvida na maior parte dos projetos de PSA-Água apresentados por Veiga Neto e Gavaldão (2011). Além dela, destacam-se tanto as ONGs internacionais Conservação Internacional (CI), Forest Trend e WWF-Brasil (Word Wide Fund for Nature), como as nacionais Vitae Civilis, Fundação Boticário, Instituto Xopotó, SOS Mata Atlântica e o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (COMUNIDADE APRENDIZAGEM EM PSA, 2014).
Os provedores dos SA que ganham destaque são os proprietários privados de terras. Segundo Tito (2013), 74% dos projetos identificados ocorriam em propriedades privadas, 17% em terras públicas e 9% em outras. Nos casos dos projetos de PSA-Água, os proprietários rurais são predominantes, tanto como pessoa jurídica quanto como física. Tais proprietários podem ou não ser agricultores familiares ou produtores rurais (VEIGA NETO; GAVALDÃO, 2011). Como os projetos de PSA-Água visam ações na escala de bacia hidrográfica, uma unidade definida com base em critérios puramente físico-ambientais (PORTO; PORTO, 2008; COHEN; DAVIDSON, 2011), as condições social, econômica e cultural dos provedores dos serviços são, em princípio, pouco consideradas pelos formuladores. Apesar do Programa Produtor de Água da ANA sugerir o foco em pequenos proprietários rurais, seu objetivo geral é a melhora ambiental das bacias hidrográficas mais degradadas (ANA, 2013). Assim, o maior sucesso das ações de conservação será alcançado em propriedades maiores, uma vez que os custos de transação do projeto serão menores e os ganhos ambientais maiores quando poucas propriedades grandes implementam ações conservacionistas, no lugar de muitas pequenas propriedades (PAGIOLA; ARCENAS; PLATAIS, 2005). Tal tendência indica que os agricultores familiares podem figurar dentre os
atores centrais dos projetos de PSA-Água, mas não necessariamente. Da forma como o mecanismo foi concebido e está estruturado, tal protagonismo da agricultura familiar está longe de ser assegurado.
O estabelecimento de contratos para ligar estes atores também é central para a implementação do mecanismo de PSA-Água. No caso dos projetos de PSA-Água, o Programa Produtor de Água da ANA estabeleceu um modelo padrão, que pode ser adaptado localmente (ANA, 2013), tornando-se a base para os projetos Produtores de Água. O modelo “Produtor de Água” propõe três modalidades de ações que geram SA: 1) conservação florestal, que visa proteger áreas florestais remanescentes através do cercamento; 2) restauração florestal, que visa o plantio planejado de árvores nativas, principalmente em áreas de preservação permanente hídricas; 3) conservação do solo, que visa implementar práticas vegetativas e mecânicas para redução da erosão do solo, em específico, a construção de barraginhas e de curvas de nível (ANA, 2013). Ainda há projetos que investem em saneamento rural com a construção de biodigestores, como o projeto Produtores de Água e Floresta no município de Rio Claro no Rio de Janeiro (PEREIRA et al., 2013).