A Escola Neoliberal emerge entre fins dos anos setenta e início dos anos oitenta. As atividades econômicas externas, a partir da década de 1980, têm sido caracterizadas por dois tipos de desenvolvimento: liberalização dos mercados e globalização. Esta apresenta um conceito plúreme já que está associado a múltiplos aspectos e acontecimentos, percebidos a partir da década de 1980, mas originários de diversos outros fatores históricos como a Revolução Industrial e a colonização das Américas e da África, por exemplo.
A globalização econômica106 pode ser descrita como um processo caracterizado pela sobreposição e inter-relação de diversos fatores, dentre eles: intensificação do fluxo de capitais entre as nações; formações de blocos regionais de comércios; alteração dos padrões de produtividade com a ampliação da importância dos fatores tecnológicos; maior importação das empresas multinacionais e intensa ligação entre os mercados financeiros.
Nesta conjuntura em que instituições privadas ganham espaço na condução da sociedade, Perry Anderson107, influenciado pela Escola Cepalina, expõe que as maciças
estruturas das próprias corporações multinacionais firmaram a dinâmica social de que os que estão acima tem a coerência do privilégio; os que estão abaixo carecem de unidade e solidariedade. Tudo isso visando ao surgimento de um novo “trabalhador coletivo”. Assim, uma das principais características do processo de expansão do capital financeiro e, portanto, da globalização, é a existência de países em um meio termo entre o estado de atraso e o de desenvolvimento, ou, entre “o centro” e a “periferia”, como ocorre em alguns países da América Latina, tal qual o Chile, nos anos 70, e o Brasil, atualmente. Assim, a “semiperiferia” significa a posição intermediária na estrutura da economia capitalista. Explica-se: a estrutura núcleo orgânico-periférico é formado por uma rede de trocas desiguais entre Estados industriais, núcleos orgânicos, e Estados semi-industrializados108.
106 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Defesa da Concorrência e Globalização Econômica. São Paulo: Malheiros, 2002.p.14
107 ANDERSON, Perry. As origens da pós-modernidade. Traduzido por Marcus Penchel. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1999, p.74-75
108 ARRIGHI, Giovanni. A ilusão do desenvolvimento. 4 ed. Traduzido por Sandra Vasconcelos. Petrópolis: Vozes, 1998, p. 137 e 207
Esse fenômeno repercute diretamente do ordenamento jurídico dos países. Ana Maria Nusdeo109 aponta três ordens de consequência para o Direito, quais sejam: acentuação de um processo de aproximação entre as legislações nacionais em matéria econômica e concorrencial; tendência dos operadores internacionais de construir suas próprias regras, a fim de reger as relações contratuais e solucionar conflitos, implicando a constituição de campos políticos autônomos em relação ao direito estatal; e discussão sobre conceitos clássicos de soberania, de legitimidade, dentre outros.
Em âmbito global, a interdependência entre Estado e empresas tem uma propensão a estabelecer normas de interação, as quais reduzem as chances de grandes interrupções no fluxo circular da vida econômica. Tais acordos restringem a competição e se apoiam em teorias de racionalidade econômica, a fim de garantir a cooperação necessária para produção de subsistência, de proteção e a busca da estabilidade nas relações110.
O resultado é que a partir da década de 1980, acentua-se a exaustão dos mercados internos, nos países centrais, sinalizando graves sintomas de superprodução, requerendo nova vaga de expansão de capitais na disputa por mercados potenciais além-fronteiras111.
Assim, pode-se dizer que uma das consequências da globalização é o impacto imediato que um fato/ato pode ocasionar em diversos lugares, afetando especialmente, em decorrência da vulnerabilidade de países pobres.112 Como dado comprobatório, cita-se o relatório do Desenvolvimento Humano do PNUD-ONU113, o qual constatou o aumento das desigualdades em face de intensificação do processo de integração dos mercados. Assim, ao mesmo tempo em que as grandes cidades articulam-se à economia global, concentrando poder mundial também se tornam depositárias de muitos segmentos excluídos da população. É o que Dupas114chama de “face metropolitana da exclusão social”.
109 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Defesa da Concorrência e Globalização Econômica. São Paulo: Malheiros, 2002, p.148.
110 ARRIGHI, Giovanni. A ilusão do desenvolvimento. 4 ed. Traduzido por Sandra Guardini Teixeira Vasconcelos. Petrópolis: Vozes, 1998, p.21
111 MELO, Ademir Alves de. Comentários em orientação de tese. João Pessoa: PPGD-UFPB, 2014. 112 KLIKSBERG, Bernardo. Por uma economia com face mais humana. 2º. Brasília: Unesco, 2003, p.99
113“Quando o mercado vai longe demais no controle dos efeitos sociais e políticos, as oportunidades e as recompensas de mundialização, se difundem de forma desigual e iníqua, concentrando o poder e a riqueza num grupo seleto de pessoas, países e empresas, e deixando à margem os demais.” (PNUD-ONU. Relatório de desenvolvimento humano. Disponível em http://pt.scribd.com/doc/27169334/Relatorio-do-Desenvolvimento- Humano-2009-PNUD-ONU, consulta realizada em 01/05/2011).
114 DUPAS, Gilberto. Economia global e exclusão social: pobreza, emprego, Estado e o futuro do capitalismo. 3° Ed. São Paulo: Paz e Terra, 2001, p.48.
Nesse contexto de internacionalização das decisões e de grande mobilidade de massa de capitais, que apresentam lógicas autônomas em relação às decisões dos Estados nacionais, o espaço para operação de políticas públicas sofreu sensível diminuição, por várias razões, das quais Gilberto Dupas115 cita: i) a manipulação das políticas monetárias passa a ser afetada pela imensa massa de recursos circulantes no mercado financeiro internacional, afetando diretamente as políticas fiscais e os gastos governamentais, que encontram novos limites, por ocasionarem efeitos inflacionários, prejudiciais à competitividade dos produtos nacionais; ii) a mobilidade das transnacionais gera menor compromisso com os países que sediam as suas atividades, aumenta o poder de barganha com os Estados, reduzindo-se a receitas tributárias adicionais e restringindo a capacidade estatal de operar seus principais instrumentos discricionários116.
Porém, em cenário internacional, explica Jeffrey Sachs117, na década de 1980 foram instauradas práticas conservadoras de desenvolvimento, conhecidas como Era do Ajuste Estrutural, que foi encabeçada por Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e Margaret Thatcher,
no Reino Unido. Nesse período, os programas do Fundo Monetário Internacional – FMI e do
Banco Mundial eram projetados para o enfrentamento de quatro doenças econômicas, segundo o enfoque neoliberal: má governança, excessiva intervenção dos governos nos mercados, excesso de propriedade estatal e gastos públicos em demasia. Entretanto, esses problemas, genéricos, em muitos países, não representavam causas centrais de subdesenvolvimento. Como consequência, ocorreu um fracasso de aconselhamentos econômicos e ajuda insuficiente, cujo foco central era a autoajuda, em que a responsabilidade pela redução da exclusão social era tida como exclusiva dos países pobres, provocando a redução extrema de ajuda externa nas décadas de 1980 e 1990.
Assim, ocorre em 1990, baseadas em propostas desenvolvidas pelo economista John Williamson, o Consenso de Washington, dispondo de um conjunto de dez regras básicas a serem seguidas pelos países subdesenvolvidos, quais sejam: 1) disciplina fiscal; 2) redução dos gastos públicos; 3) reforma tributária; 4) determinação de juros pelo mercado; 5) câmbio dependente igualmente do mercado; 6) liberalização do comércio; 7) eliminação de restrições para o investimento estrangeiro direto; 8) privatização das empresas estatais; 9)
115 DUPAS, Gilberto. Economia global e exclusão social: pobreza, emprego, Estado e o futuro do capitalismo. 3° ed. São Paulo: Paz e Terra, 2001, p. 14.
116 Observa-se com bastante nitidez que essa conjuntura vivida no Brasil, nas décadas de 1980 e 1990, o qual era submetido às diretrizes do Fundo Monetário Internacional- FMI.
117 SACHS, Jeffrey D. O fim da pobreza: como acabar com a miséria mundial nos próximos vinte anos. Traduzido por Pedro Maia Soares. São Paulo: Companhia das Letras, 2005, p.111.
desregulamentação (afrouxamento das leis econômicas e do trabalho); 10) respeito e acesso regulamentado à propriedade intelectual. Deve ser dito, ainda, que a referência a “consenso” significou que esta lista foi fundada num conjunto de ideias partilhadas pelos círculos de poder de Washington, incluindo o Congresso e a Administração dos Estados Unidos da América (Tesouro e “Federal Reserve Bank”), por um lado, e instituições internacionais com sede em Washington, tais como o FMI e o Banco Mundial, por outro, apoiados por uma série de grupos de reflexão e economistas influentes118.
Hoje efetivamente é verificável resistência e tentativa de introdução de uma perspectiva democrática na chamada reforma gerencialista, inclusive na própria Inglaterra, pela corrente do Serviço Público Orientado. Nos anos 2000, a substituição de um modo de gestão pública focada apenas em eficiência para um modo societal, privilegiou o debate democrático e aberturas de espaços cívicos, em busca de uma maior participação da sociedade nas decisões do Estado, conforme será aprofundado, no próximo capítulo, pela análise de processos de empoderamento e construção de esfera pública dialógica e por meio da verificação da interação entre planejamento e gestão pública no Brasil a ser feita no capítulo quarto.
No Brasil, grande impacto do modelo gerencialista foi trazido no Governo Fernando Henrique Cardoso, que expressamente põe de lado as ideias depententistas, antes construídas por ele ao lado de Faletto, passando a defesa de posições neoliberais e implantando um modelo de gestão gerencialista, durante o período em que foi presidente.
Conforme será analisado no quarto capítulo deste trabalho, o movimento neoliberal trouxe fortes repercussões econômicas, políticas e institucionais para o Brasil, provocando uma reforma institucional, que começa no Governo Collor e atinge o auge entre os anos de 1995 a 1998, propondo a superação da burocracia weberiana, através da inserção de instrumentos de gestão coorporativa no setor público, na busca de eficiência na prestação dos serviços e de redução do âmbito e do custo do Estado.
Segundo José Celso Cardoso119, a estruturação das instituições, ou seja, das instâncias, dos instrumentos, das organizações e dos procedimentos necessários à administração e à gestão pública cotidiana do Estado padeceu, no Brasil, de atavismo quando
118 LOPES, Carlos. Crescimento económico e desigualdade: As novidades pós-Consenso de Washington. Revista Crítica de Ciências Socias. São Paulo, Vol.94, setembro de 2011, pp.3-20, p.4.
119 CARDOSO JR., José Celso. Planejamento governamental e gestão pública no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Brasília: IPEA, 2011, p.8.
pensasse nas iniciativas do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) do governo de Getúlio Vargas, pelo Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) da ditadura militar, e também pelo próprio regime jurídico estabelecido pelo poder constituinte originário da Constituição Federal de 1988. Somente a partir da década de 1990 é que se verifica, por um lado, o esgotamento e desmonte da função e das instituições de planejamento governamental, de outro, de dominância liberal, tanto ideológica como econômica e política. Nesse momento, atrelado ao pacote mais geral de recomendações emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha força uma agenda de reforma do Estado que tem na primazia da gestão pública a busca por resultados.
Ratifica-se, entretanto, que, o período após Consenso de Washington120 não é voltado para uma gestão pública participativa; muito pelo contrário, a democracia, para atender as metas impostas, deveria ser praticada pela representação liberal, cujas decisões estatais eram submetidas às especulações sobre o funcionamento do mercado. Assim, a implantação de princípios de justiça distributiva necessita que as decisões estatais sejam submetidas à avaliação dos cidadãos e não recair sobre especulações teóricas, quanto ao funcionamento do mercado121.
Segundo Paulo Nogueira Batista122, a justificativa em defesa do Estado-Mínimo era usurpação das riquezas dos países da América Latina, através da persuasão, cujo viés de cientificidade foi uma das ferramentas. Justificativa para isso era a de que os países que formavam o Consenso de Washington estavam mais interessados em exportar bens e não tecnologia ou capitais que proporcionassem a outros países a capacidade de produzí-los. Deste modo, expõe ser compreensível a existência de dois modos para conquista de um país estrangeiro, a saber: obter o controle do povo pelas forças armadas ou pelo controle econômico por meios financeiros. O Consenso de Washington significou, uma tentativa de conquista por esta última forma.
120 Expõe Ademir Melo: “A racionalidade preconizada no final de noventa na esteira da queda da bipolaridade no mundo, denominado Consenso de Washington, teve como objetivo ratificar a imperiosa necessidade de reformas neoliberais na América Latina. Na Conferência de Helsinque, realizada nos dias 8 e 9 de setembro de 2005 e que foi o ponto culminante na política de distensão, o Centro Internacional Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento lançou um documento que sentenciava as consequências dessas reformas com as seguintes palavras: [O Consenso de Washington] “decretou a morte dos projetos nacionais de desenvolvimento e entregou o destino dos povos da periferia do capitalismo às incertezas e azares das forças de mercado, sem considerar a história, as peculiaridades e as urgências de cada sociedade”. (MELO, Ademir Alves. O acicate teórico de Celso Furtado. Palestra no Seminário Homenagem a Celso Furtado, realizado na data de 18 de setembro de 2014, João Pessoa/PB.)
121 HABERMAS, Jürgen. A Ética da Discussão e a Questão da Verdade. São Paulo: Martins Fontes, 2004, p.40. 122 BATISTA, Paulo Nogueira. O Consenso de Washington. In: Coletânea em Defesa do Interesse Nacional. Paz e Terra, São Paulo, 1994, p.
Além disso, por buscar a forma mais eficiente de alcançar lucro, conforme analisado pela Escola Cepalina, o modo capitalista de produção aprofundou as injustiças sociais e os conflitos, entre o capital e o trabalho, em razão do divórcio entre valor de uso e valor de troca dos produtos de trabalho. Essa conjuntura acentua a exploração das classes sociais inferiores, provocando o aumento da desigualdade social e da concentração de renda.
Fundamentando sociologicamente a teoria neoliberal, encontra-se Ulrich Beck e a defesa da teoria da Sociedade Reflexiva123, segundo a qual o processo de modificação social, da antiga para moderna, pode ser embasado em duas etapas: a primeira, a de desincorporação; e a segunda, a de reincorporação das formas sociais por outra modernidade. Ou seja, destrói- se uma conjuntura de comportamento e de valores, para reconstruí-las com a introdução de novos elementos. No caso da transição para sociedade (pós-) moderna, é possível identificar essa nova perspectiva pela rediscussão de conceitos de república e garantia de direitos, bem como pela nova ótica econômica, o modo de produção capitalista124, caracterizada pela crítica
a intervenção do Estado na economia.
Nesse sentido, deixando para trás a ideia de ordem imutável, a sociedade na concepção da reflexão, passaria a se conscientizar de que é possível melhorar de vida, almejando um futuro de prosperidade. Porém, essa melhora estaria vinculada a um movimento de trocas mercadológicas transnacionais, as quais se construiriam em redes entre Estados e entre estes e o setor privado, formando agentes multinacionais pela imposição de poder político e econômico.
Ulrich Beck125, verificando que os riscos sociais, econômicos e individuais migram do Estado para o controle das instituições privadas, nomeia essa nova sociedade de “sociedade do risco”, cujas características intrínsecas são a incerteza, a insegurança e a ambivalência. Para ele, as questões de risco pressupõem decisões- individuais e coletivas-, não necessariamente livres, mas impostas, a partir de modelos que conduzem a dilemas, provocando consequências ao meio social. Nessa conjuntura, instituições públicas perdem espaço para privadas na condução da sociedade e o Mercado, representando o poder econômico, tenta desacreditar a política, lutando contra ela, tentando mostrar-se como mais
123 BECK, Ulrich; GIDDENS, Antony; LASH, Scot. Modernização Reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna. Traduzido por Magda Lopes. São Paulo: UNESP, 1995, p.12
124 BRAGA JR., Sergio Alexandre. O papel do Direito Econômico como fator de conciliação entre o liberalismo e o socialismo. In. Revista Direito e Liberdade, Mossoró: Esmarn. Volume 2, Número 1, janeiro/junho 2006. p.308-324, p.310
125 BECK, Ulrich; GIDDENS, Antony; LASH, Scot. Modernização Reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna. Traduzido por Magda Lopes. São Paulo: UNESP, 1995, p. 21-27
eficaz para organizar as sociedades, fazendo com que seja independente às suas regras. Esse pensamento levou à construção de defesa de reavaliação do papel do Estado e da sua própria soberania, em face de organismos internacionais e de blocos econômicos.
Enfrentando a ideia de sociedade de risco, Herrera Flores126 defende que aceitação sobre a reflexão social, significa acolher o entendimento de que o contexto hegemônico globalizado surgiu inexplicavelmente, pela própria natureza das coisas; ou que tais riscos são intrínsecos a qualquer modo de vida, quando, na verdade, as sociedades são postas em riscos por tal contexto socioeconômico. A teoria da sociedade reflexiva serve para justificar a relação de dominação internacional entre os Estados.
Deste modo, a crítica propõe uma modificação da compreensão da sociedade de reflexiva para “inflexiva”, significando que é possível a modificação das estruturas internacionais, através da compreensão dos fenômenos de exploração e de busca e conquista dos direitos pelos grupos sociais.