Regulering av naturlige monopoler

Considerando as análises já realizadas em Vasconcelos (2009), a caracterização do município de Araçatuba continua sendo importante para melhor contextualizar a educação neste município.

De acordo com o levantamento do Censo Demográfico do IBGE61 de 2010, Araçatuba conta com pouco mais de 180.000 habitantes. Localizada à noroeste do Estado de São Paulo e fundada em dois de dezembro de 1908, Araçatuba tem sua história vinculada ao surgimento da Estrada de Ferro Noroeste Brasil que, à época, representava o movimento rumo ao desenvolvimento do interior do país e sua ligação com outras localidades da América do Sul (ARAÇATUBA, 2008a).

A lavoura de café predominava na década de 1920, seguida pelas culturas de algodão e amendoim. A partir dos anos 1950 surge a pecuária, ainda forte na região. No início do século XXI, soma-se ao seu potencial econômico o plantio da cana-de-açúcar e a produção de açúcar e álcool (ARAÇATUBA, 2008a).

Segundo informações contidas no Plano Municipal de Educação (2008- 2017), documento elaborado pela Secretaria Municipal de Educação em 2008 e ainda em processo de aprovação, em 1923 instala-se a primeira escola estadual, o G. E. Cristiano Olsen, mas é a partir da década de 1970 que a expansão da oferta da educação ocorre de maneira mais significativa, quando surgem outras escolas mantidas pelo Estado.

Em 1954 Araçatuba inicia sua rede municipal, com a instalação de uma escola de educação infantil. Até 1997 o atendimento era bastante restrito, apenas a este segmento e à educação de jovens e adultos. Com a promulgação da LDB/96 e da Lei 9.424/96 que regulamenta o FUNDEF, amplia-se o atendimento, especialmente ao ensino fundamental, quando se desencadeia o processo de municipalização do ensino. Para tanto, o governo municipal sanciona a Lei nº 5.171, de 30 de dezembro de 1997, que autoriza o Executivo a celebrar o Convênio com o Governo do Estado de São Paulo, objetivando implantar o ensino

fundamental no município, o que ocorre somente em meados de 1999, quando o Termo de Convênio é, efetivamente, firmado.

Gradativamente, o município vai constituindo sua rede. As escolas de educação infantil passam a atender, nesta primeira etapa do convênio, a primeira série do ensino fundamental. Posteriormente, o município amplia esse atendimento e assume a administração de onze escolas estaduais. Em 2001, foram criadas duas novas unidades que formavam, então, a rede própria municipal (ARAÇATUBA, 2008b).

Araçatuba conta até 2013 com sessenta unidades escolares, distribuídas da seguinte forma:

 32 unidades atendem a 6.369 alunos da Educação Infantil;  24 unidades atendem a 7.510 alunos de Ensino Fundamental;

 04 unidades atendem tanto a Educação Infantil como Ensino Fundamental;

Incluindo o atendimento à educação de jovens e adultos, o município é responsável pela educação de mais de 14.000 alunos.

No campo das políticas de avaliação em larga escala para o ensino fundamental, disponibilizadas pelo governo federal, o município firma sua participação de forma universal a partir de meados de 2008. Duas ações representam a materialização da aproximação da União com o município. Uma delas foi a assinatura do Termo de Adesão ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, em conformidade com o Decreto nº 6.094 de 24 de abril de 2007, já descrito anteriormente. A segunda deu-se por meio do Termo de Cooperação Técnica nº 17044, celebrado no mesmo período entre o MEC e a Prefeitura Municipal de Araçatuba. A partir da celebração deste último termo, estabelece-se o compromisso pela conjugação de esforços entre as partes para a promoção de ações e atividades que contribuam para o desenvolvimento educacional do município, implicando na melhoria do IDEB. Estas ações, preliminarmente, foram estabelecidas no PAR (Plano de Ações Articuladas)62 pelo município em 2008. O PAR, como já apontado anteriormente, é o conjunto articulado de ações que, com o apoio técnico ou financeiro do MEC, visa o cumprimento de metas para a melhoria da qualidade da educação.

Importa citar que, de acordo com o anexo 1 do referido termo de cooperação, a assistência técnica do MEC ao município de Araçatuba era composta por ações relativas à formação de mais de setenta servidores ligados à secretaria de educação e às unidades

62 _{Conforme apontado na seção anterior, para a elaboração do PAR, é utilizado o SIMEC, o Sistema Integrado de}

escolares, para melhorias na gestão da rede e das próprias escolas; formação de mais de trezentos servidores para o aperfeiçoamento das áreas ligadas à diversidade e educação infantil; disponibilização de kits de materiais para subsidiar a organização do currículo e a organização do trabalho no contraturno escolar, além da formação específica de profissionais da educação para a utilização de salas de vídeo e para o trabalho na educação especial. Embora essas ações tenham sido descritas no PAR e firmadas pelo termo de cooperação, até o presente momento foram cumpridas, por parte do MEC, as metas ligadas à formação de profissionais para o atendimento educacional especializado, ou seja, apenas a ação voltada para a educação especial.

Como observado nas seções anteriores, as políticas de avaliação educacional, em geral, estão ligadas à ideia de resultados. Mudanças recentes, em específico àquelas introduzidas pelo PDE, trazem à tona a árida discussão acerca da expansão do papel da avaliação em larga escala não somente como possibilidade de diagnóstico dos sistemas educacionais, mas como alicerce da política educacional do MEC. A avaliação se constitui como mecanismo tanto de monitoramento da qualidade da educação básica como elemento- base para a instituição de política de alocação de recursos federais aos municípios.

O IDEB, indicador criado com esta finalidade, passa a ser a principal referência para o ensino básico público. Para a educação municipal em questão, a participação no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB) ocorreu a partir de 2004, envolvendo algumas escolas que compunham a rede à época. Em 2007, quando o município já havia assumido universalmente as séries iniciais do ensino fundamental público, o IDEB divulgado representava o índice relativo a todas as escolas municipais. Neste mesmo ano, das vinte e seis unidades escolares existentes à época, apenas uma escola, situada em bairro rural, não participou da Prova Brasil/SAEB, pois se vinculava a outra unidade escolar localizada na zona urbana. Além disso, a série a ser avaliada não continha o número mínimo de alunos exigido para a aplicação da prova.

Com a divulgação de um indicador que, em tese, mensurasse o desempenho de cada escola, o município poderia, a partir de uma leitura global e individualizada (por escola), mapear sua rede, definindo ações que viessem a aprimorar a qualidade da educação e corrigir possíveis distorções. É o que reza o discurso oficial. No caso específico de Araçatuba, não foram constatadas ações do poder público local que incidissem diretamente na dinâmica escolar, no que concerne aos resultados do IDEB 2007. Importa destacar que, na consulta realizada no portal do INEP, apenas oito das vinte e cinco escolas que tiveram seus índices

calculados àquele ano apresentavam a meta intermediária63. Nas demais, a meta intermediária 2007 encontra-se em branco. Nesse sentido, não havia qualquer referência para a rede de ensino, em termos de projeção.

A cada dois anos, a série final64 do ensino fundamental I, que corresponde ao 5º ano, vem sendo submetida à Prova Brasil. Seguindo as diretrizes estabelecidas pelo governo federal, os exemplares das provas são enviados à secretaria municipal de educação e esta responsabiliza-se pela distribuição às escolas. As provas vêm sendo aplicadas por profissionais ligados a uma empresa contratada exclusivamente para esta finalidade, que se comprometem, inclusive, pelo agendamento de datas e horários para a aplicação, de acordo com as informações contidas no portal do INEP. Ao analisar documentos e contatos via correio eletrônico, enviados pelo MEC à gestão municipal, foi possível observar que as últimas edições da Prova Brasil foram aplicadas em conformidade com o que foi previamente estabelecido pelo Ministério da Educação.

Atendendo aos objetivos deste trabalho, no que respeita à abordagem dos direcionamentos para a educação local, a partir da leitura que se faz do IDEB enquanto indicador oficial de avaliação para a educação básica optou-se por analisar o desempenho das escolas municipais, a partir do referido índice, tomando por base os resultados de 2009 e 2011. A intenção aqui não é emitir um parecer avaliativo e definitivo quanto ao nível de ensino desenvolvido pelas escolas municipais, mas apresentar o contexto em que este ensino municipal está inserido, no que tange à política avaliativa do governo federal.

Em 2009, o IDEB municipal era de 5,5, resultado equivalente à projeção estipulada para o ano. Cinquenta por cento das unidades escolares atingiram ou superaram a meta individual, variando de 5,1 a 6,3. Outros vinte por cento não atingiram a meta, mas superam seus respectivos indicadores em relação à aferição anterior, de 2007. As demais, não atingiram a meta estabelecida.

Para 2011, com a projeção estipulada em 5,8, o município atingiu 5,6. O resultado era, naturalmente, reflexo do desempenho das escolas, visto que apenas quarenta por cento conseguiram atingir ou ultrapassar as metas intermediárias, ainda que outros trinta por cento tenham superado o próprio índice de 2009.

Tais indicadores, da forma como acabaram de ser apresentados, não são

63 _{Entende-se por meta intermediária a projeção do IDEB para cada escola ou rede, apresentada bienalmente,}

servindo como referência para a melhoria dos índices.

64 _{A Lei 11.274, de 6 de fevereiro de 2006, dispõe sobre a duração de nove anos para o ensino fundamental, com}

matrícula obrigatória a partir dos seis anos de idade. Neste caso, o ensino fundamental (ciclo I) atende do 1º ao 5º ano.

capazes de apontar, de maneira consistente, elementos que retratem a qualidade do ensino nas escolas avaliadas. Como já observado anteriormente, o índice desconsidera uma série de variáveis (contexto socioeconômico, infraestrutura da escola etc) que, indiscutivelmente, interferem no desempenho das escolas. Segundo as diretrizes oficiais, o intuito é que os resultados apresentados possam ser incorporados por gestores, professores e toda comunidade escolar, para que sejam definidas ações que visem a correção de distorções e debilidades. E para que esses resultados contribuam significativamente para efetivas mudanças, ainda que observados seus limites, é imprescindível que a gestão do sistema de ensino analise, particularmente, cada resultado, considerando os condicionantes e seus respectivos processos. Na próxima seção serão tratados os efeitos diretos e indiretos das políticas avaliativas do âmbito federal na gestão da educação municipal.

Em se tratando, ainda, das políticas de avaliação implementadas a partir do PDE, o município participa desde 2008 da Provinha Brasil. A Avaliação de Alfabetização “Provinha Brasil” é um instrumento pedagógico, sem fins classificatórios e foi instituída pelo Ministério da Educação por meio da Portaria Normativa nº 10, de 24 de abril de 2007. Estruturada pelo INEP, o instrumento tem por objetivo

a) avaliar o nível de alfabetização dos educandos nos anos iniciais do ensino fundamental;

b) oferecer às redes de ensino um resultado da qualidade do ensino, prevenindo o diagnóstico tardio das dificuldades de aprendizagem; e

c) concorrer para a melhoria da qualidade de ensino e redução das desigualdades, em consonância com as metas e políticas estabelecidas pelas diretrizes da educação nacional (BRASIL, 2007b).

De acordo com as informações obtidas no site do INEP65, ao avaliar a aprendizagem de crianças após um ano de escolarização no ensino fundamental, a Provinha Brasil antecipa o diagnóstico quanto ao nível de alfabetização em que as crianças se encontram e quanto à compreensão leitora, antes que finalizem a primeira etapa do ensino fundamental. O intuito do governo federal é assegurar que todas as crianças até os oito anos de idade estejam alfabetizadas. O instrumento, então, subsidia o estabelecimento de metas que promovam a melhoria da qualidade do processo de alfabetização, o que inclui ações voltadas à formação docente, à reestruturação curricular e à correção de distorções verificadas.

A avaliação ocorre em dois momentos, sendo um no início e o outro ao término do ano letivo e, diferentemente da Prova Brasil, pode ser aplicada pelo próprio professor da turma ou por outra pessoa designada pela secretaria de educação. Em Araçatuba, a Provinha Brasil sempre foi aplicada pelo professor da turma, embora acompanhada por

integrantes da secretaria municipal de educação.

A preocupação com o desenvolvimento da competência leitora e escritora e os direcionamentos acerca do processo de alfabetização vem se ampliando em nível nacional especialmente em função dos baixos índices revelados pelos programas de avaliação em larga escala, tanto internacionais (PISA66) como nacionais (Prova Brasil/SAEB). De um modo geral, o Brasil avança, mas ainda apresenta grandes deficiências em termos educacionais. O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação estabelece como uma de suas diretrizes garantir a alfabetização de crianças até, no máximo, os oito anos de idade, entendendo que a melhoria no processo de alfabetização implicaria em melhores resultados futuros. Certamente, esta preocupação permeia a condução das políticas públicas do município em questão. A partir de 2009 observou-se algumas ações que visavam ampliar e aprofundar o processo de avaliação nas escolas, bem como instituir novos mecanismos de leitura dos indicadores oficiais, buscando maior integração entre as políticas centrais e políticas locais. Esta abordagem também constitui a análise da próxima seção.

Vale lembrar que Vieira (2011), ao debater sobre os novos contornos do poder local no Brasil, onde se aprofunda a lógica do pensar globalmente e agir localmente, revela o indiscutível processo que se vivencia na municipalização do ensino, de “descentralização que vem do centro” (p. 129). Nesse contexto em que, segundo a autora, os agentes locais estão subordinados aos ditames da União, questiona em que medida as propostas globais oferecem alternativas aos problemas locais. No entanto, afirma que, apesar da descontinuidade de ações que frequentemente assola a gestão local da educação, são estabelecidas diferentes dinâmicas no poder local que culminam em uma nova relação entre este e a esfera central. Para Vieira (2011), “a esfera local é o espaço por excelência onde cidadãos e cidadãs exercem protagonismo como seres de direitos e deveres. É, pois, nesse âmbito que o governo da educação ganha sentido e se fortalece” (p. 131).

3.2 Os efeitos diretos e indiretos das políticas de avaliação federal na gestão da educação