O final da década de 60 e início da década de 70 foram marcados por eventos que contribuíram de forma definitiva para a consolidação da discussão sobre os efeitos do crescimento econômico no meio ambiente (seguido de queda na qualidade de vida da população). A elevação da poluição e da degradação ambiental a níveis preocupantes no chamado Primeiro Mundo, devido à forte concentração de indústrias e veículos motorizados em algumas regiões, obrigou os teóricos da economia convencional a
pensar em formas de considerar o problema dentro dos modelos neoclássicos (MUELLER, 1998; ALFSEN e GREAKER, 2007). Além disso, crise do petróleo da década de 70 gerou discussão sobre as questões de escassez e utilização de recursos não-renováveis. O debate deste período serviu de subsídio para que, num primeiro momento, fossem desenvolvidos os estudos da Economia Ambiental e, posteriormente, da Economia Ecológica. Vários anos mais tarde, tal discussão também seria elemento fundamental para a crescente atenção em torno dos indicadores de progresso.
Obviamente, preocupações sobre a interação do meio ambiente com a economia datam bem antes disso. Preocupações com o uso da terra como recurso econômico já haviam sido elaboradas no século XVIII com os fisiocratas e Malthus (1946) e John Stuart Mill (1848) no século XIX. Além disso, o Journal of Land Economics teve início em 1925 (AYRES, 2008).
No que diz respeito à utilização de recursos não renováveis e sua exaustão, Jevons (1865-66) já explorava o assunto dedicando-se às implicações do esgotamento do carvão (AYRES, 2008; CECHIN, 2010). No entanto, foram os trabalhos de Harold Hotelling em 1925 e 1933 que impulsionaram o debate sobre recursos não-renováveis (SOLOW, 1974; AYRES, 2008). A partir deles a “moderna economia dos recursos partiu adiante” (AYRES, 2008, p.281).
Outro ponto relacionado ao meio ambiente são as chamadas externalidades, efeitos da produção não contemplados no valor dos produtos que exercem efeitos no bem-estar. Para Ayres (2008) este tema remete a Pigou (1920, 1932), mas ganhou força com os trabalhos de Ezra J. Mishan em 1967 sobre os custos do crescimento econômico (VEIGA, 2010; AYRES, 2008) e de Knesse et al (AYRES, 2008), trabalhos estes que deram início a um interessante debate entre Mishan e Wilfred Beckerman acerca de se ter o crescimento econômico como objetivo supremo (VEIGA, 2010).
Finalmente, o tratamento da questão dos resíduos gerados no processo produtivo, inexistente no esquema proposto pela economia neoclássica, foi discutido por Ayres and Kneese (1969) e, destacadamente, por Nicholas Georgescu-Roegen em 1971, no seu livro “The Entropy Law and the Economic Process”14 e por Kenneth Boulding (ILLGE e SCHWARZE, 2009; VEIGA 2010). Enquanto os dois primeiros são pioneiros na teoria do balanço dos materiais e da energia (que posteriormente foi
14 Este livro foi baseado na introdução de outro livro do mesmo autor, publicado em 1966, sob o título de
utilizada de forma desmembrada pela economia ambiental neoclássica na forma da teoria da poluição - externalidades - e da teoria dos recursos naturais), os dois últimos são considerados os fundadores do estudo da economia que leva em conta as leis da termodinâmica (MUELLER, 1998), ponto importante para fundamentar argumentos incisivos contra o dogma do crescimento econômico. Em 1970, o “Earthday” representou a criação da Environmental Protection Agency (EPA) nos Estados Unidos e agências similares em outros países do ocidente (AYRES, 2008, p. 281).
Por fim, o trabalho Limits to Growth (MEADOWS et al., 1972) encomendado pelo Clube de Roma a um grupo de pesquisadores do Massachusetts Institute of Technology, em 1972, utilizou modelagens e simulações sobre o futuro dos sistemas econômicos e ecológicos para chegar à conclusão de que, se não fossem tomadas medidas necessárias, em poucas décadas a humanidade sofreria com desastres ecológicos e sociais (SICHE et al., 2008, p.628)15. Entre as consequências estariam:
forte aumento do desemprego, acentuado declínio na produção de alimentos e níveis intoleráveis de degradação ambiental. As taxas de mortalidade aumentariam muito, fazendo a população mundial declinar para um nível compatível com uma base reduzida e altamente degradada de recursos naturais. Isso ocorreria de forma abrupta, em meados do século XXI (MUELLER, 1998, p. 68).
Uma das principais medidas para evitar tal catástrofe era a adoção do objetivo de crescimento zero da produção (ROMEIRO, 2003), ideia que foi bem trabalhada por Herman Daly (1972), que buscou definir as condições ecológicas para uma economia no estado estacionário. Basicamente, tratava-se de uma economia com estoque constante de capital físico, mantido por meio de um pequeno nível de utilização de materiais, levando-se em conta a capacidade de assimilação e regeneração do ecossistema (JACKSON, 2009).
A Conferência de Estocolmo das Nações Unidas, em 1972, demonstrou que os problemas ambientais haviam entrado na pauta da política internacional (ALFSEN e GREAKER, 2007; AYRES, 2008). Um dos resultados da conferência foi a criação da Diretoria Ambiental na Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
15 Um livro anterior ao Limits to Growth chamado Silent Spring, escrito por Carson (1962) também é
(OCDE daqui em diante) e da UNEP, United Nations Environment Programme, uma nova agência das Nações Unidas.
No entanto, foi o capítulo “Is growth obsolete?”, publicado em 1973 por William D. Nordhaus e James Tobin, no quinto volume da série Economic Research: Retrospect and Prospect, do National Bureau of Economic Research (NBER), dos Estados Unidos, que foi considerado como o trabalho que desencadeou o debate científico sobre indicadores de sustentabilidade (VEIGA, 2010, INSEE-OECD, 2008, GADREY e JANY-CATRICE, 2006). Nordhaus e Tobin focaram em responder “àqueles que estavam colocando em dúvida que o crescimento futuro pudesse ser desejável e possível” (NORDHAUS e TOBIN, 1972 apud VEIGA, 2010, p.41), e não em indicadores. Apesar disso, como coloca Veiga (2010):
Nordhaus & Tobin não deixaram de abordar o efeito do aumento populacional sobre o crescimento da produção, assim como a inevitabilidade da perda (waste) de recursos naturais causada por esse crescimento. Todavia, foi a questão da qualidade das medidas usadas para avaliar o crescimento econômico (primeira questão escolhida) que acabou tendo muito mais impacto intelectual, tornando esse trabalho a primeira referência obrigatória de qualquer reflexão sobre indicadores de sustentabilidade.
A pretensão da dupla foi demonstrar que o progresso indicado pelas medidas resultantes da contabilidade nacional convencional (como PNB ou PIB) não é um mito que evapora quando substituído por uma medida que seja de fato orientada para o bem-estar (VEIGA, 2010, pp.41-42).
O trabalho de Nordhaus e Tobin argumenta a favor da manutenção do PIB, pois “mesmo com suas limitações, ele seria um bom indicador da direção geral do progresso sócio-econômico” (INSEE-OECD, 2008, p.1). O eixo central do estudo foi retirar os elementos contidos na conta do Produto que não elevariam o bem-estar econômico e incluir aqueles que não estavam inicialmente no sistema de contas nacionais. Para isso, começaram por analisar o produto em termos líquidos, e não brutos, como se costuma fazer até hoje. Desta forma, despesas com depreciação são excluídas da conta.
Uma parte importante do trabalho foi reconsiderar as despesas do governo. Algumas se tornariam investimento ao invés de consumo (como por exemplo, gastos com educação e saúde). Outras deveriam ser consideradas insumos intermediários, como os serviços públicos prestados às empresas. E finalmente, algumas contas, como
por exemplo, despesas com a segurança nacional, deveriam ser tratadas como regrattable (em português, despesa ou consumo defensivo) e ser subtraídas do sistema de contas, uma vez que não adicionam diretamente bem-estar para os indivíduos (INSEE-OECD, 2008; GADREY e JANY-CATRICE, 2006). Despesas defensivas também seriam analisadas do ponto de vista do consumo das famílias, como gastos para ir ao trabalho (quando não se utilizar transporte público). O que deveria entrar em “regrattables” foi alvo de ampla discussão. Estava iniciada a longa discussão sobre a inclusão de cálculos normativos para avaliação do bem-estar, que, conforme veremos, segue até os dias de hoje.
Ao resultado final foi dado o nome de “Medida de Bem-Estar Econômico” (em inglês, MEW, measure of economic welfare), que era mais uma medida de consumo das famílias do que de produção (INSEE-OECD, 2008). Ao comparar as variações durante o período de 1929 a 1965 desta medida com as do PNL, os autores notaram bastante semelhança, chegando à conclusão então de que o PNL não era uma medida de bem estar econômico tão ruim assim (GADREY e JANY-CATRICE, 2006; VEIGA, 2010)16.
Veiga (2010), no entanto, nota que se a comparação tivesse sido feita com o PIB, o resultado da análise seria bem diferente.
Interessante mencionar que uma medida adicional apresentada, o SMEW, Medida de Bem-Estar Econômico Sustentável, não incluiu estimativas para nenhum dano ambiental ou depleção de recursos naturais. A atenção ficou voltada à mensuração e variação de outros estoques de capital além do capital físico, e incluía capital não reprodutível (limitado à terra e ativos estrangeiros líquidos), capital educacional e capital de saúde (INSEE-OECD, 2008). A ideia de sustentabilidade estava associada a um determinado nível de consumo que não excedesse a produtividade do trabalho. Acima deste nível, o consumo geraria redução de benefícios para as gerações futuras (VEIGA, 2010). De qualquer forma, é o trabalho pioneiro quando se fala de ajustamento do PIB para analisar de forma mais real a sustentabilidade desenvolvimento.
Sob a perspectiva do bem-estar geral (e não só bem-estar econômico), um estudo importante que acabou corroborando a ideia de que o crescimento per capita do PIB não refletia impactos de mesma magnitude no bem-estar das pessoas foi realizado por Richard Easterlin em 1972-4. Este trabalho baseado no PIB per capita americano e na
16 De fato, a análise demonstrou que o SMEW era significativamente maior, dada a estimação
análise de uma pesquisa de satisfação de vida com os indivíduos daquele país confirmou a discrepância no movimento das duas dimensões e ficou conhecido como Paradoxo de Easterlin (INSEE-OECD, 2008; ROMEIRO, 2003)17. Tal estudo foi importante para o desenvolvimento da chamada economia da felicidade, área de estudo que analisa, por meio de pesquisa (ou seja, de forma direta), a relação de bem-estar dos indivíduos na medida em que se alteram fatores sócio-econômicos (INSEE-OECD, 2008) Desta forma, se diferencia da economia neoclássica, que mensura as variações de bem-estar indiretamente através dos comportamentos de compra (FREY, 2008). A economia da felicidade proporcionará, conforme veremos adiante, informações e metodologia importantes para os indicadores de bem-estar.
Também em 1972, o rei do Butão estabeleceu que a medida que iria direcionar o desenvolvimento de seu país seria o FIB – Felicidade Interna Bruta. Apesar de raramente lembrado no debate científico, o indicador talvez seja o primeiro a contemplar de forma sintética os famosos três pilares do desenvolvimento sustentável. Precisamente, no caso do FIB, desenvolvimento sócio-econômico igualitário e sustentável, a conservação do meio ambiente, a preservação e promoção da cultura e a promoção da governança formam os pilares do indicador. Como mencionado no estudo da OCDE (2009):
Enquanto modelos convencionais de desenvolvimento enfatizam o crescimento econômico como o derradeiro objetivo, o FIB é baseado na premissa de que o verdadeiro desenvolvimento acontece quando o desenvolvimento material e espiritual acontecem lado a lado, complementando e reforçando um ao outro. O Butão quer garantir que aumentos na prosperidade material sejam compartilhados por toda a sociedade e que sejam equilibrados com a preservação de tradições culturais, protegendo o meio ambiente e mantendo um governo compreensivo (OCDE, 2009, p. 17).
O termo sustentabilidade, apesar de ter sido empregado já em 1979 no Simpósio das Nações Unidas sobre as Inter-relações entre Recursos, Ambiente e Desenvolvimento e em 1980 pelo livro “The World Conservation Strategy” (IUCN et al., 1980) (SICHE et al., 2008), foi legitimado apenas no Relatório Brundtland, estudo realizado para a World Commission on Environment and Development das Nações
17 Estudo atualizado em 1995. Críticas à metodologia utilizada podem ser encontradas em Kahneman e
Unidas em 1987. Sua contribuição importante foi a conclusão de que era necessário buscar novas alternativas para o desenvolvimento humano, que respeitassem os limites ecológicos e que atendessem às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das futuras gerações suprirem as suas próprias necessidades (MORAN et al., 2008; VEIGA, 2006; SICHE et al., 2008).
Somente dois anos depois do Relatório Brundtland e mais de quinze anos depois do trabalho de Nordhaus e Tobin surgiu o “Índice de Bem-estar Econômico Sustentável” (Isew), de Daly e Cobb Junior, apresentado no livro “For the Commom Good” (1989). Em linha com a proposta do MEW, o ISEW parte do consumo das famílias e adiciona (se necessário, monetarizando a dimensão) e subtrai valores relativos à atividades que geram aumentos e queda, respectivamente, do bem-estar econômico (BÖHRINGER e JOCHEM, 2007; AYRES, 1996). Apesar de, diferentemente do MEW, considerar alguns aspectos da degradação ambiental e depleção dos recursos naturais, a agregação desta dimensão é feita por meio da estimação dos valores, por exemplo, dos custos de poluição. Esta metodologia utilizada, a monetarização das variáveis, é alvo de importantes críticas que veremos mais adiante. De qualquer forma, o esforço voltado a ajustes nas contas nacionais continua até hoje, sendo o SEEA (System of Integrated Environmental and Economic Accounting) de 2003 o mais comentado atualmente no que diz respeito à consideração dos impactos ambientais gerados pela economia.
Em 1990 surgia o primeiro Relatório do Desenvolvimento Humano, que apresentava o crescimento econômico como apenas um dos elementos do desenvolvimento. Além disso, este relatório ressaltava a importância de se atentar para a qualidade desse crescimento e, assim, “que as políticas de desenvolvimento deveriam ser estruturadas por valores que não são apenas os da dinâmica econômica. Aqui está a mudança fundamental no modo de entender o desenvolvimento” (VEIGA, 2006). É por meio deste relatório que o IDH – Índice de Desenvolvimento Humano foi apresentado para se tornar o índice sintético mais conhecido e difundido até hoje (GADREY e JANY-CATRICE, 2006). Apesar de muito conhecido, o IDH é um índice que não contempla nenhuma avaliação sobre os impactos do desenvolvimento no meio ambiente. Ele une, talvez, os mais vitais “funcionamentos” de um indivíduo: renda, educação e expectativa de vida. Desta forma, trata-se de um indicador rudimentar
(GADREY e JANY-CATRICE, 2006), que tem como principal função chamar atenção para toda a análise contida nos relatórios.
Não obstante, o esforço no desenvolvimento de índices sintéticos, por proporcionar uma análise compreensiva da tendência do que está sendo mensurado e permitir a comparação entre países, tem sido aclamado por vários comentaristas (e criticado também, principalmente por questões metodológicas). Bons exemplos destes índices são o Índice de Saúde Social, desenvolvido pelo Instituto Fordham para Inovação das Políticas Sociais (1987), que leva em conta a incidência de grandes problemas sociais e o ESI - Environmental Sustainability Index, voltado para questões ambientais e composto por 76 variáveis agregadas em 21 indicadores intermediários (INSEE-OECD, 2008).
A famosa Agenda 21, um plano de ação para o desenvolvimento sustentável, foi lançada na Rio's Earth Summit (World Summit on Environment and Development), a Rio 92. Além de contribuir para trazer a noção de desenvolvimento sustentável para o debate político, o plano também impulsionou a demanda por indicadores desta forma de desenvolvimento (VEIGA, 2010). Mais recentemente, a ideia for reforçada nas Metas do Milênio para o Desenvolvimento, das Nações Unidas, em 2000.
Um efeito da legitimação do conceito foi a publicação, em 1996, dos “Princípios de Bellagio”, trabalho realizado em conjunto por pesquisadores dos cinco continentes e que tinha o objetivo de revisar o progresso dos indicadores e sintetizar os “insights” vindos dos esforços de colocá-los na prática (IISD, 2000). Apesar de servir como um guia geral para a escolha e desenho de indicadores de desenvolvimento sustentável, “os balanços da subsequente proliferação de indicadores reunidos por Lawn (2006) mostraram que os métodos propostos para a avaliação e o monitoramento da sustentabilidade permaneciam elusivos” (VEIGA, 2010, p.40).
Um ano antes da publicação dos Princípios de Bellagio foi apresentado o indicador físico (não monetário) mais conhecido atualmente. Trata-se da Pegada Ecológica, idealizado por Mathis Wackernagel e William Ress (1995) e que, por meio da cooperação de duas organizações não-governamentais, a Redefining Progress e a WWF – World Wildlife Fund for Nature, tornou-se bastante popular (GADREY e JANY-CATRICE, 2006). Sucintamente, a Pegada Ecológica busca verificar a sustentabilidade do consumo comparando a necessidade de insumos biológicos (por exemplo, terra para cultivo e pesca) e a disponibilidade e capacidade de oferta (terra
arável, pasto, floresta, mar e área para absorção de CO2) dos mesmos, considerando a produtividade atual e convertendo tudo em uma medida padrão, o hectare global, por meio de um procedimento chamado de normalização (SICHE et al., 2008; FIALA, 2008). Apesar de diversas críticas sobre a metodologia da Pegada Ecológica, a ideia de ter indicadores de sustentabilidade não-monetários e diretamente vinculados à capacidade física do ecossistema tem ganhado destaque, dada a dificuldade de converter a complexidade biológica em uma unidade de valor. Uma vantagem importante é a conversão de várias categorias de insumos em uma única medida, o que faz com que seu entendimento seja quase intuitivo, muito diferente dos chamados painéis de controle (dashboards em inglês), que normalmente possuem dezenas de variáveis desagregadas e que hoje servem mais como base de dados do que propriamente como indicador (GADREY e JANY-CATRICE, 2006; VEIGA, 2010)18.
Outra obra que influenciou os mais recentes indicadores, neste caso de qualidade de vida e bem-estar, foi o “Desenvolvimento como Liberdade”, editado em 1999 a partir de uma série de conferências que o economista indiano Amartya Sen proferiu em 1996 e 1997 como membro da presidência do Banco Mundial. Além de desenvolver o conceito de capacidade, discutido no capítulo anterior, Sen (2000) também lembrou a importância dos “funcionamentos” para um real desenvolvimento que nada mais são aspectos mensuráveis da vida dos indivíduos que ampliam a liberdade (como escolaridade, acesso ao sistema de saúde etc.). Veremos adiante que os funcionamentos estão presentes em diversos indicadores de qualidade de vida e bem-estar.
Como pudemos ver, apesar do debate mais amplo sobre desenvolvimento e sua relação com crescimento econômico, bem-estar e situação ambiental ter acontecido já nas décadas de 60 e 70, foi somente vinte anos depois que efetivamente maiores esforços foram feitos na direção do desenvolvimento de novos indicadores. Nas palavras de Gadrey e Jany-Catrice: “O estoque de indicadores alternativos macro- socioeconômicos disponíveis (como as avaliações estruturadas de indicadores) passou de zero, durante os anos 1980, para dois, em 1990 (...), depois para uma dezena, em 1995, e uma trintena, no biênio 2001-2002!” (GADREY e JANY-CATRICE, 2006, p.28-29).
18 Para conhecimento, Gadrey (2006) recomenda o Dashboard of Sustainability do Consultative group on
Sustainable Development Indicator, e Veiga (2010), o trabalho realizado em 2008 por Unece, OCDE e Eurostat conjuntamente.
Finalmente, o relatório que consolidou o pensamento em torno dos indicadores foi o já apresentado “Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress” (STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009). Para cada grande dimensão, quais sejam: bem-estar econômico, qualidade de vida e sustentabilidade, não só há a apresentação das principais medidas e indicadores hoje existentes como também recomendações sobre quais caminhos devem ser seguidos. Por isso, este relatório servirá como alicerce principal para as discussões apresentadas ao longo deste trabalho.
Tentamos abordar nesta seção a evolução do debate sobre indicadores, bem como apresentar as primeiras iniciativas dos vários modelos sugeridos para medir o desenvolvimento sustentável (ou parte dele): aqueles que visam corrigir o PIB, os que se preocupam com os estoques de capital e sua variação, os índices sintéticos/compostos e os indicadores físicos. Sendo o “dogma” do crescimento econômico e seu indicador- base, o PIB, alvo das críticas que contribuíram definitivamente para o desenvolvimento de novos indicadores de progresso e sustentabilidade, apresentaremos na próxima seção como se apresenta a discussão atual em torno deste indicador.