No Brasil, os PTR são considerados hoje eixo prevalente no atual Sistema Brasileiro de Proteção Social. Pensar os limites e possibilidades desses programas parece promissora estratégia para o fortalecimento do referido Sistema. Desta forma, o tema da pobreza e destituição social vem assumindo lugar de destaque na agenda pública nas últimas décadas, não somente em face do número alarmante de pobres, como também pela centralidade adquirida pela discussão em torno da capacidade estatal em promover maiores níveis de equidade e justiça social (SENNA et al., 2007).
As primeiras experiências de PTR foram inicialmente implantadas na Europa a partir dos anos de 1930. O debate sobre a garantia de uma renda, no plano internacional, alcançou maior abrangência e ampliação somente a partir dos anos de 1970, mais especificamente nos anos de 1980, no âmbito das transformações socioeconômicas. Nacionalmente, a ideia de instituição desses programas passou a compor a agenda pública a partir do início dos anos de 1990. Silva (2010) considera que o debate acerca dos PTR, no país, foi marcado por cinco momentos distintos.
O primeiro momento, iniciado em 1991, quando o senador Eduardo Suplicy (PT/SP) apresentou o projeto de Lei n° 80/91, que propunha a instituição, em âmbito nacional, do Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM). Tal programa tinha caráter universal, e se propunha a beneficiar, sob a forma de imposto de renda negativo19, todos os brasileiros residentes no país, maiores de 25 anos de idade, cuja renda correspondesse, a cerca
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O imposto de Renda Negativo é uma proposta que preconiza transferência monetária para trabalhadores que tenham renda anual abaixo de um patamar previamente fixado, sendo que os trabalhadores que apresentam um montante de renda acima do fixado deverão pagar imposto de renda (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007). Além de não interferir no mercado, a proposta do imposto negativo garante que nenhuma renda seja inferior a um valor mínimo estabelecido (IVO, 2008).
de dois salários mínimos. “O imposto de renda negativo seria correspondente a 50% da diferença entre aquele patamar de renda previamente fixado e a renda da pessoa, caso ela estivesse trabalhando, e 30% no caso em que a pessoa tivesse rendimento nulo” (SUPLICY, 2002, p. 123).
O projeto foi aprovado no Senado, permanecendo, com parecer favorável, para aprovação da Câmara Federal. Neste sentido, é importante ressaltar o fato de se ter colocado em pauta no debate público a proposta de renda mínima no Brasil, a qual passou a ter maior visibilidade a partir daquele momento.
O objetivo principal do PGRM proposto por Eduardo Suplicy era:
Assegurar aos brasileiros um nível mínimo de renda capaz de prover suas necessidades básicas como um direito à cidadania. Este PGRM deve levar em conta os diversos projetos em debate sobre o assunto no PT e no Congresso Nacional, como um dos instrumentos – chave para combater a fome e a miséria (SUPLICY, 2002, p.130).
É interessante acrescentar que, para fundamentar suas ideias acerca da renda mínima, o senador Suplicy tomou como referências, teóricos marxistas e de cunho liberal, como é o caso dos economistas Milton Friedman (Capitalismo e liberdade), autor da proposta do imposto negativo, e John Kenneth Galbraith (A economia e o objetivo público), que era favorável à adoção de uma renda alternativa, propondo o salário mínimo e a garantia de uma renda mínima aos que não estivessem empregados ou não pudessem se empregar, como forma de equiparação do lucro do sistema de mercado ao lucro do sistema de planejamento. No Brasil, a referência teórica adotada pelo senador Suplicy foi o Prof. Antônio Maria da Silveira, que publicou, em 1975, na Revista Brasileira de Economia, um artigo intitulado “Redistribuição de Renda”, iniciando discussão acerca da introdução de um programa de renda mínima no Brasil, e que foi o primeiro a defender o imposto negativo na literatura brasileira (IVO, 2008; SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007; WEISSHEIMER, 2006).
O segundo momento, estendendo-se de 1991 a 1993, quando José Márcio de Camargo (1991; 1993; 1995) propõe uma transferência monetária a famílias que tivessem crianças de 5 a 16 anos em escolas públicas, ou seja, em idade escolar “obrigatórios”, regularmente matriculados e com frequência escolar. Tal proposta introduzia duas inovações no debate: a família como beneficiária, no lugar do indivíduo, e a articulação da transferência monetária com a obrigatoriedade de crianças e adolescentes frequentarem a escola. O objetivo
era articular uma política compensatória a uma estruturante, como condição de enfrentamento da pobreza.
(...) o debate sobre Renda Mínima, no Brasil, assume um novo patamar, qualificado por duas inovações: introdução da unidade familiar no lugar do indivíduo como beneficiário dos programas e vinculação da transferência monetária com a educação, na perspectiva de romper com o caráter assistencial pela incorporação de um componente estrutural, influenciando, fortemente, o estabelecimento dos programas implantados a partir de 1995 que passam a ter a família como unidade beneficiária e a obrigatoriedade de ingresso e frequência de crianças, em idade escolar, na rede de ensino (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2006, p.90).
O terceiro momento, iniciado em 1995, deu-se em decorrência das experiências dos Programas de Renda Mínima/Bolsa Escola, nos municípios de Campinas e Ribeirão Preto e no Distrito Federal. Tais programas receberam nomenclatura específica em cada localidade, no entanto tinham em comum a articulação da transferência de renda e a educação, além de exigir dos beneficiários o cumprimento de 85% da frequência escolar. Concretizava-se, desta forma, a possibilidade de adoção de políticas de transferência de renda no contexto do Sistema de Proteção Social Brasileiro.
A partir desse momento, surgiram no Brasil as primeiras experiências de Renda Mínima, todas muito recentes, iniciadas em vários municípios do Brasil, como: Ribeirão Preto (SP); Santos e Jundiaí (SP); Boa Vista (RR); Vitória (ES); Belo Horizonte (MG); Salvador (BA); Belém (PA); Fortaleza (CE) entre outros.
Em 2001, no segundo mandatodo governo de Fernando Henrique Cardoso (1999- 2003), segundo Silva (2010), ocorreu o quarto momento, marcado por uma significativa expansão dos programas federais criados em 1996 (Benefício de Prestação Continuada - BPC20, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI21) e criação de outros
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O BPC é um Programa do Governo Federal, previsto pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado pela LOAS. Constitui-se de um benefício de transferência monetária mensal, no valor de um salário mínimo. Destina- se a pessoas idosas a partir de 65 anos de idade e a pessoas deficientes, devendo atender aos seguintes critérios: pertencer a uma família que não apresente condição de mantê-las, isto é, a família, deve dispor de uma renda familiar per capita inferior a um quarto do salário mínimo e o candidato ao benefício não pode ter vinculação à previdência social. A pessoa com deficiência deve encontrar-se incapacitada para o trabalho e a vida independente (SILVA, 2010).
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O PETI é um Programa do Governo Federal, integrado ao Bolsa Família, para transferência de renda a famílias com crianças em situação de trabalho infantil, com idade inferior a 16 anos. Além da transferência monetária às famílias, crianças e adolescentes frequentam a escola e participam do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculo, tendo em vista sua retirada do trabalho precoce (SILVA, 2010).
programas de iniciativa do Governo Federal (Bolsa Escola22; Bolsa Alimentação23, Bolsa Renda24, Vale Gás25, entre outros).
Em 2003, iniciou-se o quinto momento, com o governo de Luís Inácio Lula da Silva, marcado, desde seu início, pelo Fome Zero, principal estratégia de enfrentamento da fome e da pobreza no Brasil, cujo principal programa era o Bolsa Família, criado em 2003, instituído através da Lei nº 10.836, cuja proposta era a unificação de todos os PTR criados no país, mediante articulação do Governo Federal com as demais instâncias da federação, sobretudo o “Bolsa Escola”, o Auxílio Gás” e o “Bolsa Alimentação”, criados no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (BRASIL, 2004a).
A estratégia do Fome Zero é representada por um conjunto de políticas governamentais, cujo propósito maior é erradicar a fome e a desnutrição no país. Seus principais programas são: Bolsa Família, Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA); Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); Programa de Construção de Cisternas; Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF); Restaurantes Populares e Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) (SILVA, 2008, p. 10).
Nesse período, colocou-se na agenda pública e em evidência na sociedade a desigualdade e concentração de renda no Brasil. As políticas estruturais no âmbito desta estratégia devem, de acordo com seus idealizadores, propiciar aumento da renda familiar, reduzir as desigualdades sociais e universalizar os direitos sociais.
Um importante aspecto desse quinto momento foi a ampliação dos recursos destinados aos PTR, a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome26,
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O Programa Nacional de Renda Mínima Vinculado à Educação – Bolsa Escola foi instituído em 2001, pelo Ministério da Educação. Destinava-se a famílias com crianças de 7 a 15 anos de idade, sendo o benefício transferido para cada família no valor de R$ 15,00 por criança, até o máximo de três filhos, totalizando até R$ 45,00. A contrapartida eram a matrícula e frequência da criança à escola (SILVA, 2010).
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O Programa Bolsa Alimentação, também criado em 2001, pelo Ministério da Saúde, visava reduzir deficiências nutricionais e a mortalidade infantil entre as famílias com renda per capita de até meio salário mínimo. Destinado a famílias com mulheres gestantes ou que estivessem amamentando os filhos, ou ainda com crianças de seis meses a seis anos de idade. O benefício era de até três Bolsas Alimentação para cada família, ou seja, o valor de R$ 15,00 até R$ 45,00 mensais. Além da transferência monetária, era oferecido atendimento básico à saúde da família (SILVA, 2010).
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O Programa Bolsa Renda era um programa emergencial do Governo Federal de distribuição de renda a agricultores familiares para atender a famílias que residiam em municípios sujeitos à calamidade pública conhecida pelo Governo Federal. O benefício era fixado em R$ 60,00, mas era pago apenas R$ 30,00 por mês para cada família. Em setembro de 2003 esse programa foi substituído pelo Programa Bolsa Alimentação (SILVA, 2010).
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O Programa Vale Gás, criado em 2002, pelo Ministério de Minas e Energia, para compensar as famílias pobres devido à retirada do subsídio ao gás de cozinha. O critério de acesso era a família já integrar os programas do Governo Federal ou ter uma renda familiar per capita mensal de até ½ salário mínimo. O benefício era uma transferência de R$ 7,50por mês, com repasse a cada dois meses (SILVA, 2010).
em substituição ao Ministério da Assistência Social e ao Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome. Neste momento, o governo priorizou o enfrentamento da pobreza e da fome no Brasil. Além de reconhecer que as Políticas Sociais correspondem a mecanismos essenciais de enfrentamento da pobreza e precisam estararticuladas a uma Política Econômica que favoreça a redistribuição de renda, o crescimento, o aumento dos níveis de emprego e a proteção social do trabalhador.
Dessa forma, o PBF emerge como o maior PTR do Brasil, com condicionalidades. Tem como objetivo assegurar o direito humano à alimentação adequada, promovendo a segurança alimentar e nutricional e contribuindo para conquista da cidadania pela população mais vulnerável à fome. O Programa visa assistir domicílios em situação de pobreza e extrema pobreza. O benefício concedido varia de acordo com a situação socioeconômica e a composição do domicílio beneficiado. Apresenta-se a seguir o conteúdo trazido pela Lei 10.836, de 09 de janeiro de 2004, que criou o PBF.
Art. 1o Fica criado, no âmbito da Presidência da República, o Programa Bolsa Família, destinado às ações de transferência de renda com condicionalidades. Parágrafo único. O Programa de que trata o caput tem por finalidade a unificação dos procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal, especialmente as do Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação - Bolsa Escola, instituído pela Lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso à Alimentação - PNAA, criado pela Lei n o 10.689, de 13 de junho de 2003, do Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Saúde - Bolsa Alimentação, instituído pela Medida Provisória n o 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, do Programa Auxílio-Gás, instituído pelo Decreto nº 4.102, de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento Único do Governo Federal, instituído pelo Decreto nº 3.877, de 24 de julho de 2001.
Art. 2o Constituem benefícios financeiros do Programa, observado o disposto em regulamento:
I - o benefício básico, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de extrema pobreza;
II - o benefício variável, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos, sendo pago até o limite de 5 (cinco) benefícios por família; (Redação dada pela Lei nº 12.512, de 2011)
III - o benefício variável, vinculado ao adolescente, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza ou extrema pobreza e que tenham em sua composição adolescentes com idade entre 16 (dezesseis) e 17 (dezessete) anos,
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Cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, além de outras atribuições que lhe forem conferidas, a coordenação, a gestão e a operacionalização do Programa Bolsa Família, que compreende a prática dos atos necessários à concessão e ao pagamento de benefícios, a gestão do Cadastramento Único do Governo Federal, a supervisão do cumprimento das condicionalidades e da oferta dos programas complementares, em articulação com os Ministérios setoriais e demais entes federados, e o acompanhamento e a fiscalização de sua execução (Decreto nº 5.209 de 17/09/2004, art. 2º).
sendo pago até o limite de 2 (dois) benefícios por família. (Redação dada pela Lei nº 11.692, de 2008)
IV - o benefício para superação da extrema pobreza, no limite de um por família, destinado às unidades familiares beneficiárias do Programa Bolsa Família e que, cumulativamente: (Redação dada pela Lei nº 12.817, de 2013)
a) tenham em sua composição crianças e adolescentes de 0 (zero) a 15 (quinze) anos de idade; e (Redação dada pela Lei nº 12.817, de 2013)
b) apresentem soma da renda familiar mensal e dos benefícios financeiros previstos nos incisos I a III igual ou inferior a R$ 70,00 (setenta reais) per capita.(Incluído pela Lei nº 12.722, de 2012)27
O PBF é de considerável abrangência, pois em 2006 o Programa já estava implantado em todos os 5.563 municípios brasileiros e no Distrito Federal, atingindo a marca de mais de onze milhões de famílias pobres atendidas, contando com recursos da ordem de oito bilhões e trezentos milhões de reais. Em janeiro de 2008, contando com orçamento da ordem de 10,5 bilhões de reais - o que representa 0,4% do Produto Interno Bruto - foram 11.007.894 as famílias beneficiadas pelo programa (SILVA, 2008). Em 2010, eram 12,7 milhões as unidades familiares beneficiadas, mantendo-se em 0,4% a razão entre os dispêndios governamentais com o Programa e o Produto Interno Bruto28 e até o final de 2013, o total de famílias atendidas era de 13, 8 milhões, segundo dados do Governo Federal29, o que corresponde a 0,5% do PIB brasileiro.
O Ceará apresenta-se, atualmente, segundo dados do IPECE30, como o quarto Estado com o maior número de beneficiados com o PBF no país. O estudo recentemente divulgado na publicação “Enfoque Econômico” do referido órgão, registra o repasse de recursos oriundos do Programa para o Ceará, em 2012, no total de R$ 1,6 bilhão. Desse montante, Fortaleza recebeu mais de R$ 277,5 milhões, correspondendo a 17,22% do total de recursos destinados ao estado31.
A unidade beneficiária do Programa é a família32, representada, preferencialmente, pela mãe. As famílias participantes recebem complementação de renda de
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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA/CASA CIVIL. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.836.htm. Acesso em:1nov. 2013.
28
ERRADICAR A MISÉRIA. Folha de São Paulo, São Paulo, 15 nov. 2010. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz1511201002.htm>. Acesso em: 15 nov. 2010.
29
BRASIL, Agência. 10 anos de Bolsa Família. Disponível em http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-10- 20/bolsa-familia-completa-dez-anos-beneficiando-50-milhoes-de-pessoas. Acesso em: 2 nov.2013.
30
Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE). 31
Ceará, o 4º maior estado com número de beneficiados pelo Bolsa família no país. Jornal Nordeste Ceará. Disponível em: http://ne10.uol.com.br/canal/cotidiano/nordeste/noticia/2013/11/06/ceara-e-o-4-estado-com- maior-numero-de-beneficiados-pelo-bolsa-familia-no-pais-452950.php. Acesso em: 10 nov. 2013.
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O Art. 2o, em seu § 1o, da Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, descreve o conceito de família utilizado pelo Programa da seguinte forma: ―Família, a unidade nuclear,eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo doméstico, vivendo sob o mesmo
acordo com a sua renda per capita e o número de crianças que delas façam parte. Destacam-se os principais objetivos oficiais do “Bolsa Família”: “combater a miséria e a exclusão social e promover a emancipação das famílias mais pobres” (WEISSHEIMER, 2006, p. 25).
Vale ressaltar que as análises e avaliações sobre o PBF, segundo Silva (2010), demandam a pontuação de alguns aspectos conceituais importantes:
Transferência de renda é aqui concebida como uma transferência monetária direta a indivíduos ou a famílias. No caso brasileiro e de várias experiências da América Latina, são programas focalizados em segmentos pobres da população e têm sua prestação condicionada a determinadas exigências que devem ser cumpridas pelos indivíduos ou pela família, principalmente no campo da educação, da saúde e do trabalho (SILVA, 2010, p.21).
Em seu desenho atual, o Bolsa Família é um Programa que busca atender a famílias pobres e extremamente pobres, desde que façam parte do CadÚnico. Neste caso, beneficia famílias em situação de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 70,01 a R$ 140,00) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de até R$ 70,00), de acordo com a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004 e o Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004.
Além do valor monetário, que permite a melhoria na alimentação e no atendimento de necessidades básicas do grupo familiar, o Programa indica o desenvolvimento de ações complementares mediante articulação com outros programas de natureza estruturante, principalmente no campo da educação, da saúde e do trabalho. Este tem por objetivo contribuir para o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade social e pobreza em que se encontram. Entretanto, seus critérios de elegibilidade mostram-se restritivos e focalizados, pois utilizam a renda como principal parâmetro para mensuração da pobreza. Assim, este critério pode deixar muitas famílias pobres de fora do PBF, por terem uma renda familiar acima da estabelecida.
Nesse ponto, considera-se de grande importância, sobretudo para o conhecimento do caminho percorrido pelas famílias para acessar o Programa, compreender as etapas necessárias para inclusão e permanência neste. Inicialmente, a família deve realizar a inscrição junto ao CadÚnico33. Este instrumento permite a identificação e caracterizaçãodas
teto e que se mantém pela contribuição de seus membros. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm. Acesso em:2nov. 2013.
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O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal foi regulamentado pelo Decreto Nº 6.135/07 e é coordenado pelo MDS.Suas informações são regulamentadas pelo Decreto nº 6.135/07, pelas Portarias nº 177, de 16 de junho de 2011, e nº 274, de 10 de outubro de 2011, e Instruções Normativas nº 1 e nº 2, de 26 de agosto
famílias com renda per capita de até meio salário mínimo ou famílias com renda total de até três salários mínimos.
O Cadastro Único permite conhecer a realidade socioeconômica dessas famílias, trazendo informações de todo o núcleo familiar, das características do domicílio, das formas de acesso a serviços públicos essenciais e, também, dados de cada um dos componentes da família. O Governo Federal, por meio de um sistema informatizado, consolida os dados coletados no Cadastro Único. A partir daí, o poder público pode formular e implementar políticas específicas, que contribuem para a redução das vulnerabilidades sociais a que essas famílias estão expostas. Atualmente, o Cadastro Único conta com mais de 21 milhões de famílias inscritas, devendo ser obrigatoriamente utilizado para seleção de beneficiários de programas sociais do Governo Federal, como o Bolsa Família.34
O processo de seleção do “Bolsa Família”, prescinde do cadastramento dos interessados no CadÚnico, estes devem declarar renda familiar mensal de até R$ 140 por pessoa. A renda da família é calculada a partir da soma dos valores mensais percapita declarados por todas as pessoas que residem no domicílio. Esse valor deve ser dividido pelo número de pessoas que vivem na casa, obtendo, assim, a renda da família por pessoa. As famílias que possuem renda mensal entre R$ 70 e 140 per capita somente ingressam no Programa se possuírem crianças ou adolescentes com até 17 anos. As famílias com renda mensal de até R$ 70,00 per capita podem participar do PBF, qualquer que seja a idade das pessoas inseridas. Se a família se encaixa em uma das faixas de renda definidas pelo PBF,