O fazer jurisdicional não é tão livre, neutro e racional quanto a prepotência da autoridade quer fazer acreditar. Ao contrário, está contido entre os conceitos, teorias, princípios da dogmática jurídica, conformado pelo senso comum teórico próprio dos juristas, ou seja, pela racionalidade subjacente que lhe imprime os silêncios de ideologia e de normalizações, que tenta fazer subtrair o axiomático para fazer emergir o semântico.
Nem mesmo as palavras do discurso prescritivo estão livres do império de um modo hermético de dizer as coisas: a linguagem constitutiva do real, distante do conflito, própria de um mundo ritualístico, um dialeto de um grupo de iniciados, tudo isto conspira para agrilhoar o ato jurisdicional que também se constitui a partir disso. Mas que palavras são estas as inscritas no acórdão que julgou a Medida Cautelar na nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº. 2.213-0/2000 e nº. 2.411-6/2001? Como elas permitem a reprodução de um domínio próprio de saber? Que domínio de saber é esse? Em termos se estrutura o discurso prescritivo do acórdão, no que se refere à ação política transgressora? Aqui, é necessário reconstruir o acórdão.
Entre a edição da Medida Provisória nº. 2.027-38, pelo Presidente da República, em 4 de maio de 2000, e o ajuizamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 2.213-0/2000 pelo Partido dos Trabalhadores (PT), em 25 de maio de 2000, decorreram pouco mais de vinte dias. Um prazo curto, considerando a complexidade argumentativa que se exige para a formulação das questões atinentes à constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo 71. O PT, então como maior partido de oposição, historicamente comprometido (sobretudo àquela época 72) com a causa dos movimentos sociais de luta pela
71
PARTIDO DOS TRABALHADORES – PT. Petição Inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade. Peça integrante dos Autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 2.213-0/2000. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqo bjetoincidente=1823899>. Acesso em 29 de janeiro de 2012.
72
Por uma questão de justiça, não se pode deixar de considerar duas questões. Primeiro, que não há exatamente uma continuidade em termos de políticas públicas voltadas para o campo nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva. A matriz política das experiências dos dois partidos que hegemonizavam os dois governos é conhecidamente distinta. Há de se reconhecer, por exemplo, que durante o governo Luís Inácio Lula da Silva, foi possível com o auxílio de Plínio de Arruda Sampaio no Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) a formulação de uma proposta de reforma agrária tão abrangente que não encontrou condições
terra de trabalho, estabelecia mais um campo de disputa política com a aliança representada pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e pelo Partido da Frente Liberal (PFL), que constituíam com protagonismo conservador e um discurso pretensamente modernizante, o governo federal, entre 1995 e 2002.
Embora não fosse exatamente uma novidade em termos de história constitucional brasileira, os mecanismos de controle concentrado de constitucionalidade, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade, revestiam-se deste renovado aspecto de disputa política na experiência constitucional que, bem ou mal, se funda no princípio democrático 73. A Ação Direta de Inconstitucionalidade é um dos instrumentos processuais de exercício do controle concentrado de constitucionalidade. Presta-se à avaliação da compatibilidade entre lei ou atos normativos (como os diversos tipos de lei, Medidas Provisórias, Emendas Constitucionais, etc.) e a própria Constituição.
Na verdade, o fazer de uma corte constitucional encerra um duplo exercício hermenêutico realizado sobre o texto da lei ou ato normativo e sobre o texto da Constituição. De certo modo, ao enunciar um juízo sobre o texto da Constituição e sobre o texto da própria lei ou ato normativo, cuja constitucionalidade é colocada a prova, abre-se uma oportunidade para a atualização de seus sentidos. Como se percebe, quando se fala de exercício hermenêutico, tem-se em vista o atualíssimo alerta de Lyra Filho, quando apontou as distinções entre uma perspectiva sobre a hermenêutica, que a restringia ao propósito de “interpretar um documento unívoco, dentro de um sistema autônomo (o ordenamento dito pleno e hermético)” exatamente para “determinar-lhe o sentido exato”, de um lado, e o exercício hermenêutico considerado a partir “da lingüística moderna, da semiologia, da nova
políticas de realizar-se sem o comprometimento das alianças estabelecidas no governo federal: a proposição em si era significativa e impensável entre 1995 e 2002 (Veja: BRANFORD, Sue. Lidando com governos: o MST e as administrações de Cardoso e Lula. In: CARTER, Miguel (org.). Combatendo a desigualdade social: o MST e a reforma agrária no Brasil. Tradução de Cristina Yamagami. São Paulo: Editora UNESP, 2010). Há de se reconhecer que a agricultura familiar definitivamente na agenda política desenvolvida no MDA, ao lado de focos mais tradicionais como o de reordenação fundiária e desenvolvimento territorial, com atuações muito promissoras, como, por exemplo, o Programa Nacional de Educação na Reforma Agrário (gerido no INCRA), com importantíssima política pública, de acento que revela um acento em práticas transformadoras como a educação no campo, de revalorização dos saberes construídos no campo e de nova significação das práticas desenvolvidas ali. Os exemplos de distinção multiplicam-se, apesar dos avanços criticáveis em relação a uma específica política pública para o campo, que é a reforma agrária.
73 De fato, desde a Emenda Constitucional nº. 16/1965, que modificou o art. 101 da Constituição de 1946,
conferia-se ao Procurador Geral da República a atribuição de submeter ao STF o exame da constitucionalidade de ato normativo infraconstitucional. A novidade instaurada na Constituição Federal de 1988 foi a ampliação do rol de entes legitimados para atuar como autores da Ação Direta de Inconstitucionalidade, que são, o Presidente da República, as Mesas do Senado, da Câmara e das Assembléias Legislativas, os Governadores do Estado, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da OAB, os partidos políticos com representação no Congresso Nacional e Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Como se percebe, embora ampliado o rol de legitimados, mesmo assim o instrumento de controle abstrato de constitucionalidade não foi aberto à ampla utilização dos cidadãos.
hermenêutica”, que percebe as possibilidades criativas, desvenda seus aspectos materiais e substantivos da interpretação, enfim, que implode a concepção de ordenamento jurídico “único, hermético e estatal” derivado de uma atividade lógica de um intérprete iluminado 74
. As “minúcias técnicas” do controle de constitucionalidade, próprias da doutrina do direito constitucional, não serão tratadas aqui. Entretanto, é importante perceber o seu alcance: a decisão que declara a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo tem a força de extirpá-lo do ordenamento jurídico estatal, desde a sua vigência, com a aplicação das diversas técnicas decisórias (interpretação conforme, nulidade parcial sem redução de texto, etc.). Para ser fiel ao que estabelecem os manuais de direito constitucional, o controle abstrato de constitucionalidade consubstanciado tem eficácia erga omnes (ou seja, para todos) e eficácia ex tunc (ou seja, desde o tempo de início da vigência).
Para o que importa neste trabalho, a possibilidade de retirada do ordenamento jurídico estatal de uma lei ou ato normativo, representa um formidável instrumento institucional de controle da atividade legislativa e de pressão sobre o grupo antagônico que politicamente pode hegemonizar os espaços de produção legislativa. De certo modo, uma Corte Constitucional exerce um papel de mediação entre partidos, grupos econômicos, instituições estatais, entidades de classe, e outros entes coletivos que emergem no espaço público.
Apenas oito meses depois do PT, foi a vez da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) ajuizar a sua demanda 75. A pretensão da CONTAG dirigia-se à Medida Provisória nº. 2.109-48/2001, uma das reedições da Medida Provisória nº. 2.027-38/2000, e era ligeiramente distinta da demanda do Partido dos Trabalhadores.
A CONTAG apontou dois conjuntos de afrontas à Constituição Federal de 1988 que teriam sido perpetrados pelo governo federal com a Medida Provisória nº. 2.027-38/2000 e suas reedições. Primeiro, sustentou que as alterações no Estatuto da Terra (Lei nº. 4.504, de 30 de novembro de 1964) eram inconstitucionais, porquanto criavam uma nova modalidade de propriedade insuscetível de desapropriação, alargando o rol de hipóteses inscritas no artigo 185 da Constituição Federal de 1988. Segundo a CONTAG, uma alteração no artigo 185 da
74 LYRA FILHO, Roberto. Por que estudar Direito, hoje?. Brasília – DF: Edições Nair LTDA., 1984. p. 21 75 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA AGRICULTURA (CONTAG). Petição
Inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade. Peça integrante dos Autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 2.111-6/2001. Disponível em: < http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobj etoincidente=1905704 >. Acesso em 29 de janeiro de 2012.
Constituição Federal não poderia dar-se com Medida Provisória, mas apenas com Emenda à Constituição 76.
Em segundo lugar, a CONTAG apontou que eram inconstitucionais as alterações à Lei nº. 8.629/1993, porquanto afrontavam o direito de livre associação, a liberdade e autonomia da organização sindical. Segundo a CONTAG, ao estabelecer como penalidade a restrição ao acesso a quaisquer espécies de recursos públicos, decorrente do auxílio, colaboração, incentivo, incitação, indução, e ainda, participação em “invasão” de imóveis rurais ou de bens públicos, ou em conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo, a Medida Provisória 2.027- 38/2000 inviabiliza e interfere na atividade da própria CONTAG e das entidades sindicais a ela filiadas para afastá-la do cumprimento de suas finalidades em conflitos agrários.
Curiosamente, a CONTAG não apontou como inconstitucional o dispositivo da Medida Provisória nº. 2.027-38/2000 que proibia a realização de vistoria em imóvel rural de domínio público ou particular que fosse “invadido” ou objeto de esbulho possessório, motivado por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo 77. A petição inicial não deixou de cuidar de uma descrição, mesmo que superficial, da trajetória das lutas camponesas brasileiras. Entretanto, ao realizá-la sob a perspectiva dos estatutos legais, desperdiçou a possibilidade de discussão do sentido da ação política empreendida por sujeitos coletivos de direitos imersos nas lutas pela terra, sobretudo da ação política que se desenvolve fora dos espaços institucionais.
No final da década de 1990, havia um impasse na implementação da política de reforma agrária por parte do governo federal, representado pela forte oposição junto ao Banco Mundial, do Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça no Campo, composto por mais de trinta entidades, dentre as quais a CONTAG e o MST. Como se verá mais adiante, a política de reforma agrária, denominada de Modelo de Reforma Agrária de Mercado (MRAM), consistia na diminuição da tradicional forma de realização de redistribuição de terras mediante desapropriação por ato estatal e a adoção de mecanismos de mercado para a
76
Segundo o quanto dispõe o artigo 185 da Constituição Federal de 1988, há duas modalidades de propriedades insuscetíveis de desapropriação. Primeiro, as propriedades pequenas e médias, assim aferidas segundo critérios legais, e desde que o seu proprietário não possua outro imóvel rural. Segundo, a propriedade produtiva. Vide: BRASIL. Constituição (1988). Artigo 185. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 29 de janeiro de 2012
77 De fato, no decorrer das reedições da Medida Provisória nº. 2.027-38/2000, a sanção decorrente da prática da
ocupação de imóveis rurais foi tornando-se mais ampla e precisa. Se na Medida Provisória nº. 2.027-38/2000 a sanção coletiva restringia-se a proibição na vistoria, a reedição mais recente e anterior à Emenda Constitucional nº. 32/2001, que é a Medida Provisória nº. 2.183-56, de 24 de agosto de 2001, prescreve como sanção a proibição da realização da vistoria, da avaliação e da própria desapropriação.
redistribuição de terras, notadamente, o financiamento da compra de imóvel rural pelo camponês sem-terra.
Na realidade, a política de reforma agrária adotada pelo governo Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002) tinha um caráter altamente desmobilizador e ortodoxamente formulado seguindo as orientações do Banco Mundial (Banco Mundial). Era uma política compensatória aos ajustes estruturais empreendidos, tomada praticamente como uma questão de diminuição da pobreza rural, e não como uma questão de redefinição da estrutura fundiária e de rompimento com as relações políticas arcaicas dela derivadas.
No procedimento a que se submeteu o Brasil perante o Banco Mundial, a adoção do Modelo de Reforma Agrária assistida pelo Mercado (MRAM), e a liberação dos empréstimos necessários à continuidade da política econômica, dos ajustes econômicos e das políticas compensatórias, dependia de legitimidade da própria política pública de reforma agrária. Em outubro de 1998, o Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça no Campo denunciou, no Painel de Inspeção do Banco Mundial, o Projeto Cédula da Terra (PCT), então baluarte do modelo de política compensatória para o campo. O Painel de Inspeção do Banco Mundial nada mais representava do que um espaço de recepção de reclamações de atores sociais em relação ao descumprimento de normas e procedimentos elaborados pelo próprio Banco Mundial na elaboração ou execução dos projetos por ele financiados.
Esta oposição das entidades que compunham o Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça no Campo não tardou a se enfraquecer quando, no interior da CONTAG prevaleceu a opinião de que a entidade deveria negociar a criação de um programa específico (Crédito Fundiário de Combate à Pobreza Rural). Como bem aponta Pereira, a postura da CONTAG “permitiu ao BM dar seqüência aos programas inspirados no MRAM, porém em novo patamar, na medida em que passou a existir a legitimação por uma organização nacional ligada ao mundo do trabalho” 78
.
Embora não seja uma explicação definitiva para o fato de que a demanda da CONTAG na ADI nº. 2.411-6/2001 não contenha específico pedido de declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos da Medida Provisória nº. 2.027-38/2000 repressivos à forma de ação política consistente na ocupação, nota-se que o apoio da CONTAG ao programa Crédito Fundiário de Combate à Pobreza Rural dá heterogeneidade às proposições
78 PEREIRA, João Márcio Mendes. Neoliberalismo e lutas camponesas no Brasil: contestação e resistência à
reforma agrária de mercado do Banco Mundial durante o governo FHC. In: FERNANDES, Bernardo Mançano, MEDEIROS, Leonilde Servolo, PAULILO, Maria Ignez (orgs.). Lutas camponesas contemporâneas, dilemas e conquistas. V.2: a diversidade das formas das lutas no campo. São Paulo - SP: Editora UNESP; Brasília – DF: Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural, 2009. p. 296
políticas dos movimentos sociais e entidades que compunham o Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça no Campo. De certo modo, houve um quase divórcio entre a tradição do sindicalismo rural brasileiro e a inovação do modo de organização política que inaugurou o MST.
O PT traçou conjuntos similares de questões a serem submetidas a julgamento. Destacou que a relevância da questão fundiária brasileira exigia amplo debate nos espaços legislativos e não a sua supressão pelo governo federal, razão pela qual não se configuravam os pressupostos constitucionais de edição da Medida Provisória nº. 2.027-38/2000 (relevância e urgência). Além disso, o PT acentuou que a Medida Provisória nº. 2.027-38/2000 afrontava a Constituição Federal de 1988 na medida em que negava princípios garantidores dos direitos sociais. E sustentou a tese de que a Medida Provisória nº. 2.027-38/2000 violava o princípio da proporcionalidade porquanto não guardava adequação entre os meios que estipulava e a obrigação de realização de uma política de reforma agrária.
Assim como a CONTAG, o PT atacou diretamente os dispositivos da Medida Provisória nº. 2.027-38/2000 que previam a supressão do acesso a recursos públicos no caso de auxílio, participação, incentivo a “invasão” de imóveis rurais ou bens públicos, ou em conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo. A lógica argumentativa do PT revelava que o propósito dissimulado pelo governo federal era o de alcançar o maior número de adversários possíveis num campo minado de tensões, disputas e críticas a ele, e isolar os movimentos sociais camponeses, notadamente o MST. O argumento jurídico que se apresentou foi a ofensa à garantia constitucional de livre expressão, de comunicação e de associação para fins lícitos.
Entretanto, o Partido dos Trabalhadores (PT) não hesitou em atacar a constitucionalidade dos dispositivos de repressão à ação política consistente na ocupação de imóveis rurais de domínio público ou privado, inscritos na Medida Provisória nº. 2.027- 38/2000. Assim, em sua petição inicial, refere-se à inconstitucionalidade decorrente da afronta ao artigo 185 da Constituição Federal de 1988, consistente na alegação de criação de uma modalidade nova de propriedade insuscetível de desapropriação, mas também fez referência direta ao dispositivo que proíbe a vistoria de imóveis ocupados.
Os argumentos do PT na ADI nº. 2.213-0/2000, quanto ao artigo 2º da Medida Provisória nº. 2.027-38/2000 são de duas ordens. Primeiro, alega-se que ao proibir a vistoria de imóveis ocupados, nega-se vigência ao artigo 184 da Constituição Federal de 1988, a partir de hipótese não prevista no artigo 185 da Constituição Federal de 1988. O argumento tem o seguinte fechamento lógico: a União desincumbe-se de desapropriar por interesse social,
apenas os imóveis rurais que descumpram a sua função social, ou que sejam insuscetíveis de desapropriação nos termos do quanto dispõe o artigo 185 da Constituição Federal de 1988, ou seja, a pequena e média propriedade definida em lei que seja bem único ou o imóvel rural produtivo. Fora destas hipóteses do artigo 185 da Constituição Federal de 1988, cria-se a possibilidade de a União Federal fraudar o propósito do poder-dever de desapropriar imóveis rurais que descumpram a função social.
O mais interessante se passa na defesa da ação política consistente na ocupação de terras como “(...) um instrumento legítimo de luta e meio eficaz, para que o próprio governo possa agilizar o processo de reforma agrária (...)”79
. Resgatava-se a legitimidade da ação política transgressora como um argumento de declaração da inconstitucionalidade da Medida Provisória nº. 2.027-38/2000.
De fato, a criativa argumentação sustentava-se no conhecido acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Habeas Corpus nº. 4.399-SP, de relatoria do Ministro William Patterson, no qual se reconheceu que a ação política consistente na ocupação de terras organizadas coletivamente, como meio de reivindicação de trabalho e implementação de reforma agrária não se configura na figura típica do esbulho possessório (isto é, na figura criminal do esbulho possessório)80.
Nos fundamentos jurídicos da concessão da ordem de habeas corpus, especialmente no voto do Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, resgatou-se as condições históricas necessárias ao exame das condições de violação da lei no caso concreto. Lembrou-se da impossibilidade de acesso político das classes menos favorecidas ao governo, para ali realizar as pressões no sentido da consubstanciação das promessas constitucionais, como a reforma agrária, ou seja, avivou-se a ligação visceral entre a ação política e a trajetória histórica de sujeitos de direito a enunciar um outro modelo de organização social de sua liberdade. Enfim, atribuía-se sentido à ordem constitucional para alargar a experiência democrática para além dos limites das disputas eleitorais.
79 PARTIDO DOS TRABALHADORES – PT. Petição Inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade. Peça
integrante dos Autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 2.213-0/2000. À fl. 9 dos autos. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqo bjetoincidente=1823899>. Acesso em 29 de janeiro de 2012.
80
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Penal. Prisão Preventiva. Movimento Sem Terra. Liberdade Provisória. Fiança. Diante as circunstâncias fáticas do caso, e em homenagem ao princípio constitucional ínsito ao art. 5º, LXVI, da Lei Maior, em harmonia com o disposto no art. 323, I, do Código de Processo Penal, merece a prisão preventiva ser substituída pela liberdade provisória, com fiança. Habeas Corpus concedido. Habeas Corpus (HC nº. 4.399 – SP). Diolinda Alves de Souza e outros; Desembargador Segundo Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Relator Ministro William Patterson. Acórdão Publicado no Diário da Justiça, de 08 de abril de 1996. Disponível em < http://www.stj.gov.br/webstj/Processo/JurImagem/frame.asp?registro=199600088454&data=08/04/1996> Acessado em 19 de janeiro de 2012.
O julgamento do Habeas Corpus nº. 4.399- SP, em 1996, foi uma formidável vitória