Refleksjoner rundt undersøkelsen og avslutning

Apesar das tímidas propostas para a reforma administrativa pós 1945, o modelo implantado pelo DASP até o momento foi abandonado em 1964. Assim, a partir da Comissão Amaral Peixoto até 1978, a reforma administrativa ganha destaque na agenda dos governos militares, embora nem sempre apresente a continuidade necessária para respaldar suas propostas. Com o predomínio do discurso antiestatizante, as premissas do modelo desenvolvimentista em 1964 para a reforma administrativa baseiam-se na substituição de funcionários estatizantes por celetistas (hoje: 6% estatuários; 94% celetistas) e na criação de entidades da administração indireta com o objetivo de expandir a intervenção estatal na economia e descentralizar as atividades do setor público (LIMA JR, 1998).

Sobre as premissas que orientam o discurso antiestatizante, Castelo Branco institui em 1964 uma comissão especial (Comestra) para realizar a reforma necessária

para atender os ideais militares. Sob a coordenação do Ministério de Planejamento a comissão revisa as propostas oriundas do governo Juscelino Kubicheck e retira projetos referentes à modernização da administração pública do Congresso Nacional. Após 36 meses de trabalho, a comissão apresenta um ante-projeto de lei que vai culminar no Decreto-lei No 200 de 25 de fevereiro de 1967 (LIMA JR., 1998).

O ano de 1967 marca o início da ambiciosa reforma da estrutura do Estado e dos procedimentos burocráticos, proposta pelo militares. A reforma pode ser sintetizada sobre dois aspectos básicos apresentados por Martins (1997):

(1) exigência de diretrizes normativas centralizadas no governo federal, através do estabelecimento de:

 Plano geral de governo;  Planos setoriais plurianuais;  Normas para alocações setoriais;

 Programação de despesas de médio prazo (tentativa de introduzir a previsibilidade).

(2) diversificação das entidades estatais (fundações, autarquias, empresas públicas, etc) para promover a descentralização do aparelho estatal, diante da subordinação destes órgãos da administração indireta para a consecução de funções e metas do governo.

Antes de vermos as conseqüências da reforma implementada pelo regime autoritário, cabe apresentarmos alguns aspectos sobre o conteúdo do Decreto-lei No 200 e suas implicações na profissionalização da administração pública.

O decreto-lei No 200 restringe o sistema de mérito aos postos iniciais de carreira e a Constituição de 1967 concede estabilidade aos funcionários com cinco anos de serviço público. Ainda, estabelece no artigo 104 (Constituição 1967) a permissão para contratação por meio da Consolidação das Leis Trabalhistas para o setor público. Por fim, o Decreto-lei No 200 permite, também, o ingresso de especialistas, sem concurso, para instituições de pesquisa e órgãos especializados. Portanto, as novas regulamentações do Decreto-lei No 200 acabam não instituindo a profissionalização do serviço público, logo, mais uma vez, o modelo weberiano não consegue se constituir na administração pública brasileira (LIMA JR, 1998).

Em relação às conseqüências da reforma administrativa proposta pelos militares, esta não apresenta resultados positivos, pois a racionalização esperada por meio da centralização normativa é lesada e traz efeitos desastrosos gerando conflitos entre o governo e os altos escalões, principalmente, os ligados a administração indireta. A centralização normativa não logra êxito devido à alta concentração de poder e de pessoal e pelo desvio dos objetivos estabelecidos para a descentralização funcional, estes pretendiam contornar a rigidez da estrutura administrativa direta e introduzir os princípios gerenciais do setor privado (contidos no Decreto-lei No 200) na administração paraestatal. Quanto aos resultados que geram conflito entre o governo e a administração paraestatal, esse ocorre por dois motivos. O primeiro deles, se dá em razão da criação de órgãos semi-independentes (empresas públicas ou controladas pelo governo) com tratamento jurídico específicos. A diferenciação jurídica entre os tipos de empresas gera um descontrole da expansão, principalmente, por estatais norteadas pelos princípios gerencialistas que passam a promover amplamente a expansão de suas atividades e a criar de subsidiárias (MARTINS, 1997). Isso evidencia-se, segundo o mesmo autor, num estudo realizado que mostra que havia 571 empresas estatais controladas pelo Estado, sendo 60% destas criadas entre 1966 e 1976. Porém, em 1970 era desconhecido o número de órgãos semi-controlados. Outro estudo, no ano de 1976, realizado com 231 empresas públicas e estatais, mostra que estas se espalharam por todos os setores da economia, aumentando a intervenção do Estado, principalmente, no setor de serviços.

Na tentativa de conter a expansão descontrolada o governo Geisel (1974-78) dispõe diretrizes para a criação de subsidiárias submetendo-as à aprovação prévia do presidente com a intenção de reduzir os privilégios destas empresas. Entretanto, as medidas foram tomadas tardes demais, sendo abandonadas na gestão seguinte. Todavia, se por um lado, é com a expansão que os serviços públicos típicos começam a ser prestado, por outro, essa expansão trouxe efeitos que acentuaram a exclusão social, em decorrência das concepções gerenciais presentes nessas empresas estatais que entendiam que os investimentos em áreas pobres do país eram arriscados, porque estas eram consideradas financeiramente pouco sólidas, sendo assim negadas as melhorias de serviços nesses locais (MARTINS, 1997).

O segundo motivo é associado às empresas estatais do setor produtivo que se sentem à vontade para se organizarem de acordo com os princípios e práticas empresariais privadas, como criação de empresas holding e novas subsidiárias, a expansão de atividades relacionadas com negócios mais lucrativos, a adoção de regras próprias para recrutamento e treinamento dos quadros qualificados e de faixas de salários e benefícios adicionais livremente estabelecidos por cada empresas (MARTINS, 1997).

A partir do entendimento dos motivos conflituosos entre governo e empresas paraestatais fica evidente que a institucionalização do Decreto-lei no 200 foi insuficiente para permitir a regulamentação e supervisão da expansão da administração indireta. Não obstante, os conflitos e a falta de comando sobre a expansão traz outras conseqüências para a organização interna do Estado. Primeiro que, a ausência de regras para regular os vínculos entre o executivo e as paraestatais introduz uma tensão no relacionamento entre a administração direta e indireta e, segundo, o agravamento da disparidade entre o poder executivo e as empresas estatais, já que essas ultimas têm melhores salários e maior capacidade de tomar decisões, de recursos humanos e de produzir bens e serviços e, logo, de implementar políticas públicas. Portanto, o distanciamento entre as duas esferas aumenta em decorrência da melhoria consecutiva da administração indireta e da decadência do setor de produções de serviços públicos básicos, como saúde, educação, assistência social e segurança, ligados a administração direta (MARTINS, 1997).

Segundo Martins (1997), além das duas esferas, a ascensão dos servidores das paraestatais e o declínio dos servidores dos escalões inferiores da administração direta fazem surgir uma segregação social. Por um lado, os burocratas de baixa qualificação e remuneração – administração direta – por outro, os executivos do serviço público – administração indireta – mais competentes, melhores salários e com espírito gerencial da empresas privadas.

Com a falta de representação dos interesses dos militares e com a autonomia adquirida por certos órgãos governamentais, além dos conflitos gerados surgem novas formas de articulação e relação entre a burocracia pública e os interesses privados. Alguns grupos, como empreiteiras, passam a ter privilégios com setores públicos, tanto da administração direta como das empresas estatais. Isso se deve a falta de

transparência e definição de responsabilidade, decorrentes da falta de supervisão da sociedade e do Congresso Nacional em virtude do regime autoritário, produzindo fluxos, com praticas além do convencional lobby, que levaram a corrupção generalizada nos altos escalões do aparelho de Estado (MARTINS, 1997).

Por fim, Martins (1997) entende que o aspecto positivo deste período em relação à administração se deve a criação e manutenção de certas ilhas de excelência que conseguiram melhorar a capacitação do pessoal, estabelecer planos de carreira e formar um fluxo confiável de informações para o processo decisório do governo, se tornado, mais tarde, a sustentação para a governabilidade do país.

1.3.3 A Redemocratização, a Constituição e o Gerencialismo: a administração