3 Undervisningsopplegget
3.3 Refleksjoner etter undervisningsopplegget
7,1 7,1 7,1 21,4 28,6 28,6 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0
CAPADR CFT CME CMADS CCJC CEIC
Gráfico 12 – Comissões específicas das situações de sucesso do grupo de pressão: tipo III (%).
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indústria (1997-2006) e dos arquivos eletrônicos do Site da Câmara dos Deputados.
Vale lembrar que, tanto na CEIC, quanto na CCJC, a maioria dos relatores era do PSDB (37,5%) e de partidos considerados de direita (37,5% e 31,3%, respectivamente), o que reforça a idéia defendida nesta tese de que há correlação entre o partido político do relator, sua origem social e o grau de congruência política deste com o grupo de pressão90. Deduz-se, então, que a posição política do relator foi fundamental para formar a opinião dos parlamentares que faziam parte dessas comissões em que os interesses do grupo de pressão convergem com as posições adotadas nas comissões. No caso específico da CEIC, conforme afirmação anterior, o grau elevado de receptividade à posição defendida pelo grupo de pressão é dado pelo maior espaço que esta comissão aloca em sua agenda para as questões de interesse do grupo, referentes à regulamentação da economia. Embora essa afirmativa seja baseada em evidências, é difícil determinar qual o grau de influência do grupo de pressão sobre a posição adotada pela comissão.
Um grande número de estudos mostra que é grande a participação de representantes de interesses empresariais nos processos de elaboração de leis, na esfera do Legislativo, e de regras, na esfera do Executivo. Mas, não existe consenso entre os estudiosos do tema, sobre o grau de influência dos grupos de interesse sobre os resultados da política, ou seja, se a influência é proporcional à dimensão da participação de tais grupos, conforme enfatizam Furlong e Kerwin (2004). De acordo com estes autores, muitos pesquisadores têm grande dificuldade de lidar com o problema de como medir a influência de grupos de interesse sobre processos políticos governamentais. Alguns estudiosos simplesmente admitem que acesso é igual à influência, portanto assumem, em suas análises, que a influência de um grupo é baseada no grau de acesso que este grupo tem às esferas do poder público (SCHLOZMAN; TIERNEY, 1986 apud FURLONG, 1997; HANSEN, 1991 apud BOUWEN, 2001). Bouwen (2001), por sua vez, procura mostrar que acesso não necessariamente significa influência, visto que alguns grupos de interesse podem ter acesso às instâncias políticas, mas não conseguem transformar este acesso em resultados políticos concretos de acordo com os seus interesses. Este autor admite, no entanto, que o acesso é condição necessária para que se possa exercitar
90
A relação entre a afiliação partidária dos parlamentares e o grau de receptividade destes em relação aos interesses do grupo de pressão se ampara, também, nos dados do DIAP referentes à composição da bancada ruralista no Congresso Nacional, potencial aliado político do empresariado industrial. De acordo com esse órgão, essa bancada é formada, quase que majoritariamente por parlamentares vinculados a partidos considerados de direita. Na lista identificada pelo DIAP, para a atual legislatura, a grande maioria dos 96 deputados que formam essa bancada é do PMDB, PFL, PP, PTB, PSDB e PL. Existe, ainda, um grupo menor de parlamentares vinculados a três partidos considerados de esquerda, a saber: PPS, PSB e PCdoB. Disponível em: <http://diap.ps5.com.br/content,0,1,75734,0,0.html>. Acesso em julho de 2007.
a influência nos processos de elaboração de política. Nesse sentido, o acesso é um indicador de influência.
Não resta dúvida de que os representantes do empresariado industrial tiveram acesso às instâncias políticas por onde tramitaram os projetos de leis ambientais, objeto do estudo. Existem evidências da influência desse grupo, assim como existem evidências de que o acesso nem sempre significou influência, ou seja, o lobby não teve sucesso, conforme foi mostrado no Quadro 29 e no Gráfico 10. As situações de insucesso do grupo de pressão, embora residuais, merecem referência neste estudo, pois mostram que o acesso de grupos de pressão com grande poder, tal qual o empresariado industrial, visto que detém recursos financeiros e humanos, além de habilidades para transformar estes recursos em resultados políticos concretos, nem sempre significa influência. Além disso, tais casos merecem destaque pelo fato de terem ocorrido em várias comissões, o que mostra que, circunstancialmente, nem sempre a posição defendida pelo grupo de pressão encontra maior receptividade nas comissões onde o grau de afinidade de interesses é dado pelo conteúdo da agenda da comissão e a posição política dos relatores. Esses casos ocorreram em seis das 15 comissões por onde tramitaram as proposições analisadas neste estudo (Gráfico 13).
50,0 20,0 50,0 20,0 50,0 60,0 50,0 50,0 50,0 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0 Insucesso I Insucesso II Insucesso III Insucesso IV
CM ADS CFT CM E CTASP CCJC CEIC
Gráfico 13 – Comissões das situações de insucesso do grupo de pressão, segundo o tipo (%).
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indústria (1997-2006) e dos arquivos eletrônicos do Site da Câmara dos Deputados.
O sucesso ou insucesso da pressão política no processo de produção legislativa, além de estar relacionado à aprovação ou rejeição de uma proposição, pode ser resultante de um outro tipo de comportamento adotado pelos atores políticos, tanto no âmbito das comissões, como no plenário, quando este é o alvo da pressão. Este outro tipo de reação, convergente ou divergente em relação à posição adotada pelo grupo de pressão, pode ser a apresentação de
emendas à proposição em tramitação. A apresentação de emendas no âmbito das comissões ou no plenário pode ser vista como um comportamento influenciado pela atuação do grupo de pressão, especialmente as emendas com teor modificativo ou substitutivo.
Considerando a apresentação de emendas como uma variável relevante, vejamos como ocorre mediante as posições adotadas pelo grupo de pressão. Qual é a sua freqüência e em quais casos ocorre esse tipo de ação política na instância do Legislativo que é alvo da pressão? Com que freqüência ocorreu a apresentação de emendas, com teor modificativo ou substitutivo, quando o objeto da pressão foram as proposições em relação às quais o empresariado industrial posicionou-se convergente com ressalvas, divergente e divergente com ressalvas?
Do total de 111 processos de tramitação analisados neste estudo, cerca de 40% receberam emendas nas comissões por onde tramitaram (permanentes, temporárias e mistas) ou no plenário da Câmara e do Congresso Nacional, que foram os alvos da atuação do lobby do empresariado industrial. Os dados da pesquisa mostram que há relação, embora não muito significativa, entre a posição do grupo de pressão e o recebimento ou não de emendas: do total de 99 proposições em relação às quais esse grupo se posicionou convergente com ressalvas, divergente e divergente com ressalvas, 41,4% receberam emendas e 58,6% não receberam (Quadro 30). Pode-se concluir daí que a apresentação de emendas em comissões ou no plenário pelo ator político alvo do grupo de pressão no sentido convergente com os interesses dos empresários, representados pela CNI, foi um recurso que alcançou médio grau de sucesso.
Quadro 30 – Número de processos, segundo a condição de recebimento de emendas na comissão alvo de pressão e a posição do empresariado industrial
Posição do EI Se recebeu emendas
Sim Não Total
Convergente 3 9 12
Convergente com ressalvas (a) 16 15 31
Divergente (b) 23 37 60
Divergente com ressalvas (c) 2 6 8
Subtotal (a+b+c) 41 58 99
41,4% 58,6% 100,0%
Total 44 67 111
39,6% 60,4% 100,0%
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indústria (1997-2006) e dos arquivos eletrônicos do Site da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Olhando para os dados por um outro ângulo, vê-se que, das 44 proposições que receberam emendas, mais de 50% são constituídos pelas proposições em relação às quais o grupo de pressão se posicionou divergente e 36,4% convergente com ressalvas (Gráfico 14).
36,4% 6,8%
4,5%
52,3%
Convergente Convergente com ressalvas Divergente Divergente com ressalvas
Gráfico 14 – Proposições que receberam emendas na comissão alvo de pressão, segundo a posição do empresariado industrial (% em relação às 44 proposições emendadas).
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indústria (1997-2006) e dos arquivos eletrônicos do Site da Câmara dos Deputados.
As emendas recebidas na instância política alvo da atuação do grupo de pressão foram emendas substitutivas em 36,4% dos casos, e modificativas de conteúdo em 63,6%, o que demonstra ter havido receptividade em relação à posição adotada pelo grupo. O teor das emendas está diretamente relacionado ao grau de restrição que seria imposto pela regulação, caso a proposição se transformasse em norma jurídica, conforme classificação adotada neste estudo: mais restritivo (75% das proposições emendadas) e menos restritivo (25%).
Por fim, é importante verificar em quais instâncias as proposições receberam emendas e qual foi a posição adotada pelo conjunto de atores políticos nas comissões ou plenário. Além da apresentação de emendas, o que aconteceu a essas proposições no âmbito dessas instâncias? (Quadro 31).
Quadro 31 – Processos que receberam emendas, segundo a instância de pressão e sua situação posteriormente
Instância onde se encontrava
Favorável
com ressalvas Rejeição
Devolvido sem manifestação Devolvido redistribuição Aguardando indicação membros Total CMADS 7 2 1 3 0 13 CCJC 0 0 4 0 0 4 CTASP 4 0 0 0 0 4 CDEIC 1 1 0 0 0 2 CFT 1 0 1 0 0 2 CESP da CD 1 0 0 0 0 1 CME e CREDN 2 0 0 0 0 2 CE e CCJ do SF 4 0 0 0 0 4 CESP – CN 0 0 0 0 1 1 CMIST – CN 0 0 7 0 0 7 Plenário da CD 0 0 0 1 0 1 Plenário do CN 3 0 0 0 0 3 Total 23 3 13 4 1 44 % 52,3 6,8 29,5 9,1 2,3 100,0
Na maioria dos casos observados, em relação às proposições que receberam emendas, a instância política onde estas se encontravam (plenário ou comissão) manifestou-se e deu parecer favorável com ressalvas (52,3%). Essas proposições encontravam-se em diferentes comissões, com destaque para a CMADS, a CTASP e a CCJ do Senado, onde 14 das 23 proposições analisadas receberam esse tipo de encaminhamento. Quanto à situação em que houve devolução sem manifestação, apesar de a proposição ter recebido emendas, em 7 dos 13 casos tratava-se de processos de apreciação de Medidas Provisórias por comissões mistas, que não foram apreciadas dentro do prazo regimental, embora tenham recebido emendas. Essas MPs foram reeditadas várias vezes, entre 1996 e 2001, mas não houve manifestação da comissão91.
Deve-se enfatizar, mais uma vez, que as regras de funcionamento dos trabalhos legislativos fornecem oportunidades para que os grupos de pressão tenham acesso às instâncias políticas responsáveis pela apreciação dos projetos de lei. Fazendo uso de recursos regimentalmente aceitos, em circunstâncias favoráveis, esses grupos, além de acessar podem influenciar as decisões dos atores políticos. No entanto, as mesmas regras que possibilitam o acesso e a influência dos grupos de pressão, podem restringir ou minimizar os efeitos do
lobbying. Tais restrições ocorrem nos casos em que a matéria é apreciada em instâncias
políticas nas quais a agenda e a posição política dos atores políticos relevantes apresentam baixa receptividade à posição defendida pelo grupo de pressão.
Essa situação é observada em vários casos estudados, visto que os projetos de lei analisados tratavam de matéria de competência de uma comissão específica – a CMADS –, que, em tese, tem uma agenda centralizada na necessidade de produção de regulação ambiental como medida de enfrentamento da degradação ambiental. Em função dessa agenda, para essa comissão convergem parlamentares que têm posição política congruente com a defesa do meio ambiente, embora não representem uma maioria, uma vez que a composição da comissão reflete disputas e acordos políticos definidos nas eleições e na formação das bancadas partidárias, conforme Art. 27 do Regimento Interno. Por conseguinte, embora a CMADS não seja o lugar ideal para o lobby de grupos de interesse contrários à aprovação de leis ambientais mais restritivas, por ser a instância política competente para apreciar tais projetos, de acordo com as regras, ela se torna potencial alvo de pressão de tais grupos. Por isso merece destaque.
91
Trata-se de dez Medidas Provisórias editadas durante o Governo de Fernando Henrique Cardoso: MP 1.511/1997, sobre alterações no Código Florestal (editada e reeditada entre 1996 e 2001); MP 1.710/99 sobre sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente (editadas e reeditadas entre 1998 e 2001).
3.3 – A Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados como arena política e alvo da atuação de grupos de pressão
Entre as décadas de 1980 e 2004, as matérias referentes ao tema meio ambiente foram discutidas no âmbito da Câmara dos Deputados por uma comissão que englobava os temas “Defesa do Consumidor e Meio Ambiente”. Em 1989, com a aprovação do atual Regimento Interno da Câmara, essa comissão passou a denominar-se "Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias" (CDCMAM). Em função da grande relevância e abrangência dos temas, com a Resolução n. 20 de 2004, ocorreu o desmembramento dos temas, quando foi criada a “Comissão de Defesa do Consumidor” (CDC), a “Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável” (CMADS)92, sendo que e o tema "Minorias" ficou a cargo da “Comissão de Direitos Humanos e Cidadania” (CDHM).
Atualmente, a CMADS é a instância política deliberativa no processo de produção da regulação ambiental que se efetiva no âmbito do Poder Legislativo. Por isso, torna-se foco prioritário de pressão de interesses organizados, a exemplo do empresariado industrial, conforme comprovam os dados da pesquisa. De acordo com esses dados, é nesta comissão que ocorrem tanto o tipo mais freqüente de sucesso quanto os tipos de insucesso do grupo de pressão. A variação nas posições adotadas pela CMADS reflete, em boa medida, a heterogeneidade de sua composição, tanto em termos político-partidários, em conformidade com o previsto no Regimento Interno, quanto em termos de afinidades dos legisladores com a matéria de competência desta comissão – meio ambiente (Gráfico 15).
41,2 56,3 52,9 47,8 23,5 31,6 30,4 28,0 25,0 30,4 27,3 20,0 11,8 6,3 5,9 17,6 10,5 8,7 12,0 20,8 8,7 18,2 12,0 47,1 37,5 41,2 52,2 58,8 57,9 60,9 60,0 54,2 60,9 54,5 68,0 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995
Esquerda Centro Direita
Gráfico 15 – Composição da CMADS, segundo a posição ideológica dos partidos (%).
Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados dos Relatórios Anuais da CMADS (1995-2006).
92
De acordo com o Art. 32 do Regimento Interno, as áreas temáticas de competência da CMADS são: a) política e sistema nacional do meio ambiente; direito ambiental; legislação de defesa ecológica; b) recursos naturais renováveis; flora, fauna e solo; edafologia e desertificação; c) desenvolvimento sustentável. A atual composição da CMADS foi fixada em 18 deputados titulares e o mesmo número de suplentes.
Observe-se que, entre 1995 e 2002 (50ª e 51ª Legislaturas), os partidos considerados de esquerda, de oposição ao governo (PT, PCdoB, PSB, PPS, PDT e PV) ocuparam de 20% a 31% das vagas na CMADS, enquanto os partidos localizados, ideologicamente, do centro para a direita, que compunham a bancada governista (PSDB, PMDB, PFL, PTB e PPB), ocuparam a maioria das cadeiras nessa comissão, assim como nas demais, por formarem maioria no Congresso. Tal composição da CMADS pode ser um fator explicativo para a variação nas posições assumidas em relação às proposições objeto deste estudo.
No período seguinte, referente à 52ª Legislatura (2003 a 2007), aumentou, sobremaneira, a participação dos partidos de esquerda na CMADS, chegando a representar 57% do total de membros dessa comissão. Vale mencionar que, nesse período, houve uma mudança significativa na composição das bancadas governista e de oposição, não se repetindo a já tradicional composição: bancada governista formada por partidos de direita e bancada de oposição formada por partidos de esquerda. A partir de 2003, com a eleição do candidato do PT à Presidência da República, tanto a bancada governista, quanto a bancada de oposição assumiram um perfil misto, característica que se acentuou no segundo ano do mandato: a primeira, formada pelo PT, PCdoB, PSB, PPS e PV (partidos de esquerda) e PTB, PL, PP e PMDB (partidos de direita); a segunda, formada pelo PSDB e PFL (partidos de direita) e PSOL e PDT (partidos de esquerda).
Deve-se salientar que, embora a composição da CMADS para o período mais recente tenha maior representação dos partidos de esquerda, em tese mais identificados com a defesa ambiental, dado o reposicionamento dos partidos políticos não se pode esperar que as decisões tomadas no âmbito dessa comissão estejam em perfeita consonância com os ideais ambientalistas e contrários, portanto, aos interesses de grupos de pressão que agem em defesa de uma política ambiental menos restritiva. Desse modo, compreende-se a posição ambígua ou pouco consistente da CMADS em relação às proposições objeto deste trabalho.
Apenas em tese, sem levar em consideração outros fatores, com o aumento da participação dos partidos de esquerda na CMADS, no último período legislativo, poder-se-ia prever um ambiente político mais favorável à aprovação dos projetos de leis ambientais com conteúdo mais restritivo. No entanto, as decisões políticas a esse respeito extrapolam os limites de competência dessa comissão, que é instância relevante, porém não-final, de decisão política acerca da regulação ambiental.
Além da heterogeneidade na sua composição, a relativa variação da posição assumida pela CMADS pode estar relacionada ao perfil do seu presidente que, conforme foi
discutido anteriormente, é um ator político relevante na comissão, com grande poder de decisão, sendo, portanto, um canal de acesso dos grupos de interesse. De acordo com os dados disponíveis, entre 1997 e 2003, a CMADS foi presidida por deputados ligados, direta e indiretamente, a grandes setores produtivos, com destaque para alguns parlamentares empresários, que tiveram grande destaque no Legislativo Federal em defesa dos interesses empresariais rurais, a exemplo dos deputados Silas Brasileiro e Flavio Derzi (Quadro 32).
Quadro 32 – Presidentes da CMADS, segundo o partido e a origem social (1995-2006)
Ano Parlamentar Partido Origem social
1995 Sarney Filho PFL / MA Advogado
1996 Gilney Viana PT / MT Médico
1997 Ricardo Izar PPB / SP Advogado
1998 Silas Brasileiro PMDB / MG Empresário rural 1999 Flávio Derzi PMDB / MS Empresário rural 2000 Salatiel Carvalho PMDB / PE Engenheiro Elétrico
2001 Ana Catarina PMDB / RN Empresária
2002 Pinheiro Landim PSL / CE Empresário rural 2003 Givaldo Carimbão PSB / AL Empresário
2004 Paulo Baltazar PSB / RJ Bancário
2005 Luciano Castro PL / RR Economista / Servidor Público 2006 Luiz Carreira PFL / BA Administrador Serviço Público
Fonte: Relatórios Anuais da CMADS (1995-2006); DIAP e Núcleo de Estudos sobre o Congresso – NECON.
A despeito de a composição da CMADS ser bastante heterogênea em termos de afiliação partidária do conjunto de seus membros e de origem social de seus presidentes (Gráfico 14 e Quadro 32), deve-se destacar que a defesa do meio ambiente tem guardado estreita relação com as opções de parlamentares dos partidos ideologicamente considerados de esquerda, embora mereça referência a destacada atuação de parlamentares ligados a partidos mais ao centro, a exemplo de Fábio Feldmann (PSDB-SP) e de Luciano Pizzatto (PFL-PR), este que é grande empresário do setor de reflorestamento.
Além da composição partidária, outro aspecto que deve ser levado em conta para que se entenda melhor o posicionamento de seus membros diz respeito ao grau de afinidade do parlamentar com a matéria de competência desta comissão – meio ambiente. Para se avaliar esse aspecto, o grau de afinidade de um parlamentar com a questão ambiental é medido com base em sua atuação na Comissão, considerando-se o número de vezes em que foi membro dessa comissão. Além disso, levou-se em conta a posição política do parlamentar em relação às proposições que expressam maior preocupação com a questão ambiental.
No conjunto dos membros da CMADS merece referência a atuação consistente e destacada de alguns parlamentares na arena do Poder Legislativo Federal, quanto ao tema meio ambiente: Fernando Gabeira (PV-RJ), Sarney Filho (PV-MA), Luciano Pizzatto (PFL-
PR), Fábio Feldmann (PSDB-SP), Gilney Viana (PT-AC), Luciano Zica (PT-SP) e Antonio Carlos Mendes Thame (PSDB-SP). Além destes, outros parlamentares se destacaram no debate sobre a questão ambiental, conforme síntese no Quadro 3, do Anexo VII.
Em perfeita consonância com o contexto político democrático e um sistema político que funciona com base em uma perspectiva pluralista, junto com estes parlamentares que atuam em defesa do meio ambiente, em posição oposta, compõe a CMADS um outro conjunto de parlamentares, representantes dos interesses de grandes setores econômicos, membros de duas das maiores bancadas no Congresso Nacional (ruralista e empresarial).
A participação política de parlamentares membros da bancada ruralista e empresarial, em geral, no âmbito da CMADS, se dá como uma espécie de barreira à aprovação dos projetos de leis ambientais. Ou seja, em grande medida, a ação política de parlamentares ligados aos interesses empresariais, no âmbito dessa comissão, se dá muito para evitar os danos e os custos de uma política ambiental mais restritiva em relação ao uso de recursos naturais e à proteção ao meio ambiente. Uma amostra desse grupo está disposta no Quadro 33.
Quadro 33 – Amostra de membros titulares e suplentes da CMADS, representantes da bancada