Vurderingen av hvorvidt kommunene står overfor en reell refinansieringsrisiko er avhengig av hvordan øvrige aktører vil agere på en svekket kapitaltilgang. Bekymringen rundt
Kommunalbankens utlånskapasitet har vært drøftet tidligere i oppgaven. Omstendigheter knyttet til egenkapitalsituasjonen i Kommunalbanken, vektingen av kommunale lån og finanstilsynets egenkapitalkrav til systemviktige banker gjør at denne kapasiteten fremstår begrenset. De er allerede i en situasjon der de må avvise kommuner og vil, med dagens rammer, ikke kunne erstatte en større andel av utlånene kommunene i dag har i
kapitalmarkedet, i form av sertifikater og obligasjoner. Staten, gjennom sitt 100 prosent eierskap i Kommunalbanken, kan endre betingelsene ved å tilføre nødvendig egenkapital og på den måten øke utlånskapasiteten til Kommunalbanken.
En annen metode der staten kan sikre økt utlånskapasitet er ved å endre risikovektingen til 0 prosent, da dette vil hindre at kommunal gjeld trekker på den risikojusterte balansen til Kommunalbanken. Det er derfor flere mulige måter staten kan hindre at et større antall kommuner ikke får refinansiert sin nåværende gjeld i fremtiden. Det må tas hensyn til når man vurderer refinansieringsrisikoen. Refinansieringsrisikoen fremstår høyere etter hvert som den kortsiktige gjelden har økt kraftig. Ved utgangen av 2015 opplyser regjeringen at
kommunenes gjeld i sertifikatmarkedet utgjorde 52 mrd, eller 12 prosent av sektorens samlede gjeld (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016c).
Når løpetiden på lånet blir kortere, øker også refinansieringsrisikoen ettersom lånene må rulleres hyppigere. Risikoen går ut på at kommunene ikke klarer å innfri alle sine forpliktelser ved forfall. Er beløpene små i forhold til kommunens samlede økonomi, vil det muligens være en løsning å trekke av egen likviditet ved forfall. Er derimot lånesummen av større karakter, og betydelig for kommunens samlede økonomi, vil konsekvensene være mer alvorlige.
For å vurdere denne risikoen må vi se sertifikatlånene opp mot den samlede likviditeten i kommunen. Kommunaldepartementet har prøvd å illustrere dette i en modell der man, ut fra KOSTRA-tall, hadde utestående i sertifikatgjeld ved utgangen av 2015. Langs y-aksen ser
98 man hva andelen utgjorde i prosent av likvide midler, bankinnskudd og plassering i lett
omsettelige verdipapirer. X- aksen viser sertifikatlån som prosent av den langsiktige gjelden.
Figur 38 Gjeld som er tatt opp i sertifikatmarkedet som andel av langsiktig gjeld
Kommunaldepartementet opplyser i sin rapport at over halvparten av de kommunene som hadde finansiert seg i sertifikatmarkedet hadde tilstrekkelig likviditet til å løse inn
sertifikatene ved behov (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016c). I 27
kommuner utgjorde sertifikatgjelden over det dobbelte av kommunens tilgjengelige likviditet, og i mange av tilfellene det mangedobbelte. Som modellen viser, var det Vadsø og Ålesund som skilte seg ut i negativ forstand. Det er viktig å presisere at tallmaterialet kun er et utdrag ved utgangen av 2015 og derfor muligens ikke er representativt for likviditeten eller
sertifikatandelen kommunen har i snitt over en periode.
99
Vurderer vi verdiene ved utgangen av 2015 som representative for kommunenes økonomiske situasjon, er det vanskelig å argumentere for en refinansieringsrisiko i de kommunene som har likvide midler som overstiger total sertifikatgjeld, gitt at disse midlene er så lett omsettelige som de hevdes å være. I de 27 kommunene som opplyser at sertifikatgjelden utgjør mer enn det dobbelte av likvide midler, må man foreta en grundigere vurdering av den reelle
refinansieringsrisikoen.
Det er vanskelig å si noe eksakt om refinansieringsrisikoen i dette markedet, ettersom den aldri tidligere har vært så omfattende som den er nå. Vi vet at kommunenes totale gjeldsnivå har økt kraftig siden 2008, samtidig som gjeldsporteføljen har blitt allokert fra langsiktig til kortsiktig løpetid. Videre har trygghet i banksektoren vært et fokusområde fra myndigheter i de fleste land, noe som blant annet har medført høyere kapital- og likviditetskrav. Den enkleste måten å møte disse kravene på har i vanskelige tider vært å holde tilbake på utlån, ettersom friske tilskudd av egenkapital er krevende i et kapitalfattig marked. Kravene som stilles til bankene, gjør også at de er mindre villige til å påta seg risiko nå enn det de har vært tidligere. Før 2008 kunne banker kjøpe verdipapirer på egen risiko og sånn sett dempe
bevegelser i rentemarkedet, som følge av at andre investorer måtte selge seg ut. Hvis vi videre antar at risikoen for sertifikater og obligasjoner utstedt av enkelte kommuner øker som følge av svak utvikling i norsk økonomi, høy belåning, sentralisering og fraflytting, vil dette kunne gjøre at mange investorer med lav risikoprofil vil ut av sertifikater og obligasjoner av denne typen. En plutselig kundeflukt vil øke refinansieringsrisikoen ytterligere, selv om det er vanskelig å se for seg at kommuner vil anses som noe annet enn svært sikre betalere også i fremtiden.
Ser vi tilbake til september 2015 ble kommunale obligasjoner handlet på nivåer vi ikke hadde sett siden Lehman Brothers krisen i september 2008 (Eitzen, 2015). Dette skyldes, ifølge analyser gjennomført av SEB – analytiker Thomas Eitzen, fallende likviditet hos
hovedinvestorer og manglende kunnskaper hos alternative investorer. Han påpeker noe som vi har vært inne på tidligere i analysen: Fraværet av lånetilbud fra Kommunalbanken i denne perioden, medførte et ekstra kommunalt etterspørselspress etter kapital i kapitalmarkedet.
Kommunale utstedelser var ikke alene om å oppleve likviditetsmangel, men man så spesielt
100 liten investeringsvilje fra andre investorer i dette markedet. Vi så med andre ord at det i
Kommunalbankens fravær medførte høyere spread, og at finansieringen ble dyrere for kommunene. Vi så også at det ikke så ut til å melde seg mange nye typer investorer. Dette mener Eitzen, som følger markedet tett, er overraskende. Man skulle kanskje tro at kommunal gjeld med høyere rente av mange ville ha blitt vurdert som en attraktiv investering. Kanskje er den uklare situasjonen rundt hvem som egentlig stiller sikkerhet for lånet, et hinder for noen, kanskje særlig for utenlandske investorer. Det er vanskelig å besvare dette, men til nå har kapitalmarkedet klart å møte etterspørselen der Kommunalbanken har måttet bremse opp.
Dette har riktignok vært i en periode som historisk sett ikke vil blitt vurdert som spesielt utfordrende i det økonomiske verdensbildet. Hvis en krise for alvor skulle inntreffe, sitter som tidligere illustrert en del av kommunesektoren med likvide midler. Hvor likvide de vil være i krisetider, er imidlertid vanskelig å si. Hvis krisen inntreffer gradvis, vil kanskje kommunene i større grad kunne omstille seg med mer langsiktige lån. Det er også grunnlag for å tro at staten vil gripe inn om en likviditetskrise skulle vise seg å være vedvarende over en lengre periode. Staten har en solid sparekasse, og kommunesektorene vil i norsk økonomisk sammenheng trolig virke ”too big to fail”.
Kommunenes reaksjon på en likviditetskrise er vanskelig å se for seg, ettersom de tidligere ikke har hatt en lignende gjeldsstruktur. Vi vurderer det også dit hen at myndighetene vil ta grep og har nok av muligheter til dette dersom situasjonen skulle utviklet seg i retning av en krise. Basert på dette anser vi refinansieringsrisikoen i norske kommuner som lav i dagens situasjon.
101
9 Kvalitativ analyse
Vi har så langt i oppgaven benyttet oss av kvantitativ analyse for å vurdere den finansielle situasjonen i norske kommuner. For å øke reliabiliteten til oppgaven har vi videre henvendt oss til kommunene i utvalget og til kommuner som har scoret høyt på kommunebarometeret innenfor økonomi. Vi har stilt spørsmål til våre funn og for å kunne besvare del to av problemstillingen: Hvordan velger kommunene finansieringsmetode, og hvilke vurderinger ligger til grunn?