No Brasil, os incentivos fiscais foram bastante utilizados pelo governo federal como forma de equilibrar o crescimento industrial, promovendo o estabelecimento de empresas em regiões pouco competitivas, como o Norte e o Nordeste, inicialmente. Estados periféricos, que antes não podiam concorrer em igualdade de condições com as unidades estaduais mais ricas, passaram a competir pela atração de novos recursos do setor privado (Abrucio, 1998).
Remonta pelo menos aos anos sessenta a utilização, pelos governos estaduais, de isenções, reduções e diferimentos tributários como recurso para alavancar a industrialização regional. Após um período de maior intensidade e evidência, na segunda metade dos sessenta, esse tipo de prática aparentemente perdeu o ímpeto e desapareceu dos debates da mídia. No início dos anos noventa, ele retornou de forma inicialmente tímida para depois explodir, a partir de 1993/4, numa grande polêmica nacional. Desde então, o tema vem assumindo importância crescente, juntamente com as dimensões inusitadas que grande parte dos estados vem concedendo a grandes grupos empresariais para que localizem investimentos em seus territórios.
Ao analisarmos os fatores que deram início à guerra fiscal no Brasil, mais uma vez nos reportamos à reforma constitucional de 1988. Estados e municípios tiveram substancial aumento na participação da arrecadação tributária da União, por meio do aumento dos coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Isto acelerou o processo de redução do
esforço fiscal na maioria dos Estados, que adotaram uma competição não-cooperativa, onde cada um procurou por si só armar uma estratégia para conquistar novas empresas ao seu parque produtivo, buscando multiplicar receitas e gerar empregos.
O deflagrador da guerra fiscal, segundo os próprios Estados, foi o Espírito Santo, logo no começo dos anos 90, concedendo benefícios na importação de mercadorias para estimular a utilização de seus portos. A partir daí, uma gama enorme de Estados, no período de 1991 a 1994, iniciou um processo ampliado de concessão de incentivos fiscais. (ABRUCIO & COSTA, 1998:50)
Rodriguez-pose & Arbix (2001) exploram os motivos que levaram a disputa ao ápice, com relação aos investimentos no setor automobilístico. Após uma década de estagnação, dominada pela dívida externa, hiperinflação e falência dos planos de estabilização, a implementação do Plano Real em 1994 marcou o início de um período de relativa estabilidade econômica. O crescimento moderado e constante durante o período 1994-1999, aliou-se à abertura de setores estratégicos da economia nacional e à perspectiva de efetiva integração econômica no âmbito regional, com o Mercosul.
Tais condições incrementaram o interesse de investidores estrangeiros no Brasil, e quem primeiro identificou o potencial dessa oitava economia do mundo foram as indústrias automobilísticas. Entre 1996 e 1999, essas indústrias investiram mais de US$ 10 bilhões na reestruturação de plantas existentes e/ou na construção de novas unidades. Dezesseis montadoras de veículos, 150 empresas de autopeças e 29 de outros setores da produção aproveitaram-se das condições oferecidas pelo “Novo Regime Automotivo” no país.
De acordo com Rodriguez-pose & Arbix (2001: 135-137) essa estratégia pró-ativa de “desenvolvimento”, ou seja, a corrida entre governadores no Brasil para atrair novas plantas automobilísticas, mostra que a resultante foi uma disputa predatória, envolvendo estados e municípios, com resultados negativos para o setor público.
And since in Brazil the influence of governors and mayors is related to the size of the budget of their respective states and municipalities, the new inflow of FDI has opened up possibilities of increasing local revenues.(...) The type of policies associated with territorial competition tipically range from simple regional marketing to locational incentives of various kinds. (...) Since territorial competition is more concerned with issues of local economic efficiency than with interregional equality, the effects of territorial competition may offset any positive effects related to the process of economic integration. (RODRIGUEZ-POSE & ARBIX, 2001: 136)
A partir do ciclo das montadoras, nota-se a transformação da natureza dos mecanismos utilizados pelos estados para atrair as inversões privadas, e ganha ênfase a utilização de fundos públicos, diretamente vinculados aos orçamentos estaduais, com renúncia fiscal prevista, e aprovados pelas assembléias legislativas estaduais. Acirrou-se o conflito federativo e explicitou-se o uso do financiamento do ICMS, através das operações triangulares, uma vez que os fundos precisam de um agente financeiro para poder operar.
A mudança na natureza dos procedimentos financeiro-fiscais é explicada por dois fatores. Em primeiro lugar, a suspensão da lei nº 2.273/94 do Estado do Rio de Janeiro, obtida pelo governo paulista, através de ação direta de inconstitucionalidade, impetrada pelo STF em 1994, serviu de alerta aos demais estados para os riscos que corriam ao descumprirem explicitamente as regras previstas na Constituição de 1988. Em segundo lugar, a retomada dos investimentos estrangeiros – principalmente das montadoras –
obrigou a uma revisão dos instrumentos, já que exigem horizontes estáveis e regras claras para apresentarem qualquer decisão. Ao investidor externo interessa a manutenção do incentivo pelo tempo programado, sem que haja possibilidade de ser interrompido, a qualquer momento, fruto das mudanças nos cargos do executivo estadual.
Em alguns estados, as práticas anteriores foram abolidas para que os fundos públicos viessem a ocupar o seu lugar. Em outros, principalmente no caso dos estados nordestinos, isto não ocorreu. Em paralelo à criação dos fundos fiscais-financeiros, foram mantidos os prazos especiais, as isenções e os diferimentos para o ICMS. O arsenal multiplicou-se porque a guerra fiscal assumiu novas dimensões: ao invés das empresas buscarem acesso a programas amplos e formalizados previamente existentes, alguns programas passaram a ser formulados com o objetivo estrito de servir a uma determinada empresa.