Rapport viser fortsatt høy bruk av tvang i psykiatrien

Após a tomada de decisão, pela Presidente Dilma, de que o governo empreenderia os esforços necessários para suprir as deficiências apontadas pelo GAFI, uma questão que se impôs era como fazê-lo. Havia duas opções: (i) o governo poderia selecionar um dos projetos de lei já em trâmite no Congresso Nacional e engendrar os esforços necessários para que fosse aprovado; ou (ii) o governo poderia apresentar um projeto de sua autoria para apreciação do Congresso. Eventualmente, optou-se pela segunda opção.

Essa escolha se deveu a alguns fatores. A partir da pesquisa sobre os projetos de lei em tramitação no Congresso sobre o tema do terrorismo, chegou-se a dois projetos que poderiam ser aproveitados caso se optasse pela primeira estratégia: o PLS 236/2012 e o PLS 499/2013, os mesmo que haviam sido apresentados ao GAFI como sinalizações de que o Brasil estava em processo de resolver as deficiências encontradas. Como afirmou Bernardo Mota, “eram os dois que mais ou menos podiam atender [às demandas do GAFI]”. Havia, no entanto, problemas que inviabilizavam o aproveitamento de ambos. Do ponto de vista material, nenhum dos dois tratava adequadamente da questão do financiamento do terrorismo241 e nenhum enunciava a preocupação do GAFI, assumida a partir de 2012, com o recrutamento de pessoas estrangeiras por grupos terroristas, especialmente pelo Estado Islâmico242.

Do ponto de vista prático, havia outros problemas. O GAFI já exigia que medidas fossem tomadas de maneira urgente, sob pena de inclusão em uma das suas listas, e ambos os projetos enfrentavam sérios obstáculos a sua aprovação. Como mencionado, a proposta de reforma do Código Penal (PLS 236/2012) é questão polêmica por envolver discussões sobre temas como aborto, estupro, crimes ambientais, entre outros. Dessa forma, dificilmente seria aprovado com a urgência necessária. De fato, ainda se encontra em tramitação no Senado, em 2017. Já o PLS 499/2013 havia sido remetido para a diversas

241 _{O PLS 236/2012 definia financiamento do terrorismo como “Oferecer ou receber, obter, guardar, manter}

em depósito, investir ou de qualquer modo contribuir para a obtenção de ativos, bens e recursos financeiros com a finalidade de financiar, custear ou promover a prática de terrorismo, ainda que os atos relativos a este não venham a ser executados”. Já o PLS 499/2013, de maneira semelhante, conceituava como “Oferecer, obter, guardar, manter em depósito, investir ou contribuir de qualquer modo para a obtenção de ativo, bem ou recurso financeiro com a finalidade de financiar, custear ou promover prática de terrorismo, ainda que os atos relativos a este não venham a ser executados”.

242 _{É uma preocupação enunciada no item B.3 da Nota Interpretativa à Recomendação 5. Havia sido também}

conferido status prioritário pelo Conselho de Segurança, que instruiu o GAFI a se focar nessa questão pelas Resoluções 2178 (2014) e 2253 (2015).

comissões temáticas do Senado, indicando a necessidade um longo período de tramitação para sua eventual (e improvável) aprovação.

A decisão de o poder executivo apresentar um projeto de lei de sua autoria ao Congresso Nacional atendia também à necessidade de se sinalizar ao GAFI o compromisso das autoridades brasileiras com a resolução das deficiências apontadas243. Nesse sentido, simplesmente endossar um projeto em tramitação não seria suficiente – até porque autoridades brasileiras já haviam apontado para esses projetos de lei como sinais de avanços, os quais acabaram não se concretizando.

De fato, a apresentação dos projetos de lei244 pelo governo foi suficiente para apaziguar, temporariamente, o GAFI. O rascunho de uma declaração pública sobre as deficiências do Brasil estava pronto para ser divulgado na reunião da Plenária de junho de 2015. O recebimento de uma carta dos Ministros Levy e Cardozo, apontando para a apresentação dos PLs 2016/2015 e 2020/2015 ao Congresso Nacional, adiou a emissão dessa declaração pública245 (GAFI, 2016a). Essa declaração não deve se confundir, entretanto, com a listagem do país; representa apenas mais um passo na escala gradativa de aplicação de pressão disponível ao GAFI – e constitui exemplo da flexibilidade em relação ao emprego dos diversos mecanismos de coerção que tem a seu dispor.

A decisão de o poder executivo apresentar um projeto de lei tratando de terrorismo e de se empenhar em aprová-lo representa um momento inédito na história da discussão sobre esse tema por algumas razões: (i) desde 1988, é a primeira vez que a Presidência da República se comprometia definitivamente com a aprovação de um projeto sobre o tema – a única outra instância em que uma proposição tivera origem no poder executivo foi o PL 6764/2002, apresentado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, entretanto, nos último meses de seu mandato presidencial; (ii) o núcleo político que desempenharia o

243 _{Conforme afirma Gabriel Sampaio, Secretário de Assuntos Legislativos: “Como na tramitação}

legislativa se remonta a projetos que tramitam desde 2001, exigia-se um compromisso que não se restringisse a tramitação de projetos já existentes e que fosse efetivamente cumprido por meio de uma legislação que, no interim de sua tramitação, o governo brasileiro fosse mais efetivo em manifestar o seu compromisso com a aprovação do projeto. Foi daí que surgiu como saída o encaminhamento do projeto de lei pelo poder executivo, que acabou sendo até um projeto com urgência constitucional”.

244 _{Como se apontará, além de um projeto para resolver a deficiência relacionada ao financiamento do}

terrorismo, o Brasil também estava sendo cobrado para aprimorar o mecanismo de aplicação de sanções do CSNU no país, tema do outro projeto de lei apresentado.

245 _{A emissão dessa declaração pública seria novamente adiada na Plenária de outubro de 2015, levando}

em conta a promulgação da Lei 13.170/2015 e a aprovação do PL 2016/2015 pela Câmara dos Deputados. Uma avaliação negativa dos termos da Lei 13.170 e a falta de aprovação definitiva do PL 2016 levaria, finalmente, a emissão de uma declaração pública pelo GAFI sobre a situação do Brasil na Plenária de fevereiro de 2016 (GAFI, 2016a).

papel de liderança nesse empreendimento era originário de uma partido, o PT que, até então, havia sido responsável por frustrar iniciativas anteriores nesse mesmo sentido.

É nesse momento que o cenário brasileiro se converte de resistência para localização das normas internacionais referentes ao combate ao terrorismo. Não se nega, entretanto, que essa é uma percepção ex post facto. Afinal, durante o processo legislativo, esforços de resistência continuaram a ser manejados pelos atores contrários à adoção dessa legislação, sem sucesso, contudo.

Importante notar que, anteriormente, algumas normas haviam sido internalizadas. Tratados internacionais foram ratificados e resoluções do CSNU transpostas para o ordenamento doméstico. Essas medidas não produziram maiores efeitos na prática, entretanto. Prova disso é a avaliação do GAFI sobre a eficácia do ordenamento brasileiro – não houve nenhuma investigação ou processo criminal por financiamento do terrorismo (GAFI, 2010, p. 43) e nenhum bem, recurso ou propriedade havia sido congelado ou confiscado em decorrência de sanções impostas pelo Conselho de Segurança (GAFI, 2010, p. 57-58).

De fato, essas medidas podem ser melhor compreendidas como pequenas concessões destinadas a conter a pressão exercida pelo GAFI, mas em um contexto de resistência. Na ausência das condições para a efetiva localização das Recomendações daquela organização, buscava-se reinterpretar normas prévias, como a Lei de Segurança Nacional, introduzir pequenas alterações, como a menção a organizações terroristas na Lei de Organizações Criminosas e indicar a perspectiva de mudanças mais profundas por meio de projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional. É exemplo do que Risse e Sikkink chamam de adaptação instrumental (1999, p. 11). O GAFI, no entanto, em função de suas amplas capacidades técnicas e longa experiência, se tornou cada vez menos receptivo a esse tipo de concessões e passou a exigir mais246.

O papel desempenhado pelo GAFI dificilmente será superestimado. Atuou como empreendedor de normas, empregando tanto instrumentos positivos (cooperação técnica), quanto mecanismos coercitivos. É a ausência do papel desses mecanismos coercitivos na proposição teórica de Archarya (2004) que merece reparo. Afinal, os mecanismos

246 _{Sobre a dificuldade de se “enganar” o GAFI, Carla Veríssimo afirma “O GAFI é muito eficiente no}

trabalho que faz e não é muito fácil o país não dar as informações ou esconder uma deficiência. Eles são bastante capazes, de um modo geral de identificar a deficiência dos países, os problemas então, o que se faz normalmente é apresentar o que se tem de legislação, de iniciativas, procurar mostrar como os órgãos trabalham, o que se consegue, que são os resultados, e nessa situação específica do terrorismo de uns relatórios de parcela de avaliação, de uma reunião Plenária para outra, é preciso mostrar o que houve de imcremento, quais foram as atitudes tomadas para suprir as deficiências. Não há o que fazer.”

coercitivos, cuja importância já havia sido previamente reconhecida por parte da literatura construtivista (Risse & Sikkink, 1999, p.11), exercem e exerceram no caso em estudo um papel absolutamente fundamental na transição da resistência para a localização. A possibilidade de o Brasil vir a figurar em uma das listas do GAFI e os possíveis impactos disso para os fluxos financeiros no país foi determinante para o desencadeamento do processo que gerou a Lei Antiterrorismo.

A importância de se considerar esses mecanismos não se restringe à necessidade de se compreender como houve de fato uma avaliação de custos e benefícios e quando se iniciou a localização. A forma como esses mecanismos operam será determinante para o transcurso do processo de localização, especialmente no que se refere aos papeis que serão assumidos pelos diferentes atores. Se o COAF já representava uma parte “convencida” da necessidade de se adotar novas normas referentes ao combate ao financiamento do terrorismo – parte da rede transnacional de reguladores –, as ameaças manejadas pelo GAFI foram suficientes para engajar todo o Ministério da Fazenda nesse esforço, especialmente o Ministro da Fazenda Joaquim Levy.

De outro lado, o fato de essa pressão ter sido exercida de maneira pública e aberta – e ter partido de quem partiu – moldou, em alguma medida, a forma como a oposição a essas iniciativas se manifestou, vinculando-as aos Estados Unidos ou ao ‘capital internacional’, como afirmam os Deputados Federais Glauber Braga (PSOL-RJ) e Jô Moraes (PCdoB-MG). O emprego de mecanismos de coerção, entendidos simultaneamente como exercício de poder e atos de fala, também afetará as condições consideradas necessárias à localização (Archarya, 2004, p. 247).

Com referência a essas condições, algumas certamente se encontravam presentes. As normas locais preexistentes sobre terrorismo não eram fortes. Pelo contrário, como já ficou claro, a Lei de Segurança Nacional era amplamente contestada, já tendo sido alvo de inúmeras tentativas de reforma. Outra condição é que os atores domésticos tenham mais credibilidade do que os externos, sendo capazes de superar os empreendedores normativos, no caso o GAFI. Em se tratando de um organismo internacional pouco conhecido, a superioridade dos atores domésticos é clara. Cabe, no entanto, lembrar que, no exercício de framing, os próprios atores domésticos, com destaque para o COAF, apresentaram o GAFI à sociedade brasileira, se focando, principalmente, nas ameaças que esse organismo fazia.

Com relação as outras duas condições – atores domésticos acreditarem que a nova norma terá um impacto positivo na sua legitimidade e autoridade, sem prejudicar sua

identidade social e a presença de traços culturais e identitários que favoreçam esse processo – fica claro que elas não se encontravam presentes inicialmente. Especialmente para a Presidente Dilma Rousseff, introduzir uma legislação sobre terrorismo desencadeou muitas críticas, partindo, principalmente da base política que havia a eleito. O imperativo de se evitar, contudo, uma piora ainda maior do cenário econômico acaba se sobrepondo a isso. Afinal, colocado como um dos (muitos) passos necessários à recuperação econômica, teria o potencial de, no longo prazo, contribuir para a autoridade desses atores, em especial do Ministro Levy.

De outro lado, os traços culturais e identitários brasileiros eram frequentemente manejados, especialmente pelo Ministério das Relações Exteriores e seus representantes247, para sinalizar uma quase imunidade ao terrorismo – ponto de orgulho que distinguia o Brasil no cenário internacional. Inegavelmente, todavia, isso representava um desafio à construção do discurso de que uma legislação antiterror era necessária. Recorreu-se àquela exigência de risco zero248 ou à menção do risco de ataques contra estrangeiros no país249, sempre se preocupando em resguardar aquela percepção de imunidade.

Enquanto isso, um outro obstáculo à localização era a história brasileira, como notado no capítulo III, que apontava para diversas instâncias de repressão estatal que poderiam ser renovadas, agora sob a bandeira do combate ao terrorismo.

O esforço empreendido, tanto na fase de iniciativa local, quanto, principalmente, de adaptação, deu conta de, se não reverter esses quadros, ao menos minimizá-los como possíveis instrumentos disponíveis à resistência. A reconstrução das normas internacionais, pelas estratégias de grafting e pruning, tinha como objetivo, quando realizada pelos atores preocupados com essa possibilidade ou ao menos temerosos de que ela pusesse em risco essa oportunidade única, minimizar a percepção de que aquela

247 _{Por exemplo, afirmou o Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães (2014) “[...] algo que contribui para}

que o Brasil – não que não possa vir a ser alvo de um atentado terrorista – não seja um alvo provável é a convivência pacífica na sociedade brasileira de comunidades diferentes, de origens diversas [...]. Não há na sociedade brasileira, digamos, xenofobia.”

248 _{O Ministro da Defesa Celso Amorim afirmou: “O Brasil não é um alvo do terrorismo. Mas temos que}

pensar no pior e tomar precauções em relação a isso”. Para a entrevista completa, cf. <http://istoe.com.br/351293_O+BRASIL+NAO+E+UM+ALVO+DO+TERRORISMO+MAS+TEMOS+ QUE+PENSAR+NO+PIOR+/>. Acesso em 2 fev. 2017.

249 _{Afirma o Dep. Federal Bruno Araújo (PSDB-PE): “O Brasil não está sob risco, mas vamos ter aqui a}

delegação dos EUA, de Israel, de países árabes, que estão sujeitos a situações como essa que viveu a França. A legislação não é só para nós brasileiros, é para proteger os povos que vão vir aqui confiando na segurança que o Brasil pode promover”. Cf. <http://oglobo.globo.com/brasil/governo-esta-dividido-sobre-lei- antiterrorismo-18069542#ixzz4bLwt3F11>. Acesos em 2 fev. 2017.

proposta legislativa se prestaria ao seu emprego como mecanismo de criminalização dos movimentos sociais.

Simultaneamente, atores como PF, ABIN e Forças Armadas, procuravam fazer com que a norma doméstica efetivamente tivesse um impacto positivo em sua legitimidade e autoridade – já que lhes ofereceria, ao menos pretendiam, competências e recursos necessários a exercer esse papel de combate ao terrorismo. Prioridade já legitimada a partir do processo de securitização no plano internacional, seria justificativa para que fossem conferidos novos instrumentos (de investigação, por exemplo) os quais, por sua vez, poderiam ser empregados em cenários múltiplos, não só combate ao terrorismo250.

A ausência de um quadro completo de condições favoráveis à localização das normas de combate ao terrorismo, entretanto, foi suprida pela aplicação de um mecanismo coercitivo de grande potencial.

Esse processo é dinâmico, no entanto. A compreensão das quatro fases da localização auxilia o entendimento de como as deficiências em relação a algumas dessas condições foram sanadas. O período de pré-localização, quando ocorre resistência e contestação, já foi abordado em capítulos anteriores. O momento de iniciativa local, quando predomina o exercício de framing, para denotar o valor daquela norma para a sociedade doméstica, acontece simultaneamente ao de adaptação, quando as normas estrangeiras são reconstruídas para se adequar às crenças e práticas locais.

Nesse momento de adaptação, a nova norma é apresentada como associada a normas locais prévias já existentes – é a estratégia de grafting. Além da já mencionada associação à Constituição, se percebe que, nesse caso, as normas foram introduzidas como adendos, emendas à Lei de Organizações Criminosas.