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O Município no Brasil tem, hoje, um papel importante no processo de implementação de políticas sociais públicas e na efetivação de direitos, mas, nem sempre foi assim. Antes da Constituição de 1988 e, sobretudo, no período autoritário as relações intergovernamentais entre os municípios, estados e o governo central eram de total submissão do município a este último. A autoridade de governadores e de prefeitos, sobretudo, das capitais, das cidades de porte médio e de fronteiras, não decorria do voto popular, à medida que a ocupação do cargo era feita a partir de uma indicação do governo federal. Além disso, estados e municípios possuíam uma reduzida autonomia fiscal em decorrência da forte centralização dos tributos na União.

A partir dos anos 1980, com o processo de democratização do país e da recuperação das bases do Estado Federativo, após o longo período de ditadura militar, o município foi recuperando sua autonomia política e fiscal. Dois acontecimentos foram decisivos para isso: a retomada das eleições diretas e a definição, na Constituição de 1988, do Município como uma esfera autônoma de poder, conforme o seu artigo 18: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1999). Ao mesmo tempo, no que se refere a gestão das políticas sociais públicas, tanto na

Constituição de 1988, quanto na legislação complementar, que regulamenta algumas áreas de políticas sociais (como a saúde e a assistência social que integram a Seguridade Social), a descentralização aparece como princípio básico da gestão em todos os níveis de governo.

Com relação a uma maior autonomia fiscal ressaltada anteriormente, a partir da Constituição de 1988 os municípios (e os estados) passaram a ter uma maior participação nas receitas da União, assim como o poder de arrecadar alguns impostos como o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU e o Imposto Sobre Serviços – ISS, o qual é cobrado sobre serviços de qualquer natureza. Mas, conforme Arretche (2004, p. 18) a arrecadação tributária no Brasil continua até hoje bastante concentrada na União. Entre cinco impostos principais, que correspondem a mais de 70% da arrecadação total, quatro são arrecadados pela União: a contribuição para a previdência, o Imposto de Renda, a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – COFINS e o Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI. O quinto imposto, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias – ICMS, é arrecadado pelos estados.

Contudo, Arretche (2004, p. 18) mostra que a “desigualdade horizontal de capacidade de arrecadação tem sido compensada por um sistema de transferências fiscais.” Tais transferências, que são obrigatórias e de caráter constitucional73 “distribuem parte das receitas arrecadadas pela União para estados e municípios, bem como dos estados para seus respectivos municípios.” Um dos instrumentos para isso é o Fundo de Participação dos Municípios e o Fundo de Participação dos Estados.

Mesmo assim, o município continua sendo no Brasil a esfera mais destituída de poder e de recursos. Conforme Erundina (1996, p. 13), mesmo tendo conquistado uma certa autonomia política na Constituição de 1988, “não foi assegurado aos municípios autonomia econômica, financeira e poder real para

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As transferências constitucionais da União para os municípios são: 22,5% da arrecadação somada do Imposto de Renda -IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI para o Fundo de Participação dos Municípios; 50% da arrecadação do Imposto Territorial Rural – ITR; 100% do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) pelo tesouro local; 70% do Imposto sobre Operações Financeiras – Ouro – IOF-Ouro. As transferências constitucionais dos Estados para os Municípios são: 25% dos recursos do Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados – FPEX, recebidos pelos Estados da União (equivalente a 2,5% do IPI); 25% da arrecadação do ICMS, 50% do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores - IPVA. Para um aprofundamento ver o trabalho de Sulamis Dain e Laura Tavares Soares (1998) e o endereço eletrônico: http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais.asp.

promover o desenvolvimento local.” Para isto, seria necessário, por exemplo, que aos municípios fosse destinado uma maior fatia de recursos, dentro do conjunto da arrecadação da União. A autora cita alguns dados comparativos da nossa realidade com a de países desenvolvidos, que são reveladores do caráter da descentralização que aqui se desenvolve:

[...] em países como a Suécia, 72% da receita pública fica com os municípios [...] no Japão, Estados Unidos e em países da Europa esse percentual oscila entre 40% a 60%. No Brasil, apenas a partir de 1988 os municípios passaram a deter uma fatia de 15% da receita pública; antes era de 5% a 6% (ERUNDINA, 1996, p. 13).

No Brasil, com freqüência, associa-se a descentralização à democratização e à participação popular. A descentralização aparece como elemento central, e até suficiente para a garantia da democratização e da participação popular, na gestão de políticas públicas. Contudo, essa não é uma questão tranqüila. O termo “descentralização” pode abrigar concepções, práticas de gestão e projetos políticos diferentes. Uma explicação para essa leitura reside na constatação de que as experiências de descentralização surgiram no Brasil (e na América Latina) no contexto de reconstrução da democracia. Diante disso, em nível imediato, a descentralização aparece em oposição à centralização e como algo próprio da democracia.

Contudo, conforme Tânia Bacelar de Araújo (1998, p. 21-22) os anos de ditadura reforçaram “a tradição centralista do Estado brasileiro.” Mas, a centralização na gestão de políticas e serviços sociais não foi uma exclusividade brasileira, foi uma característica da gestão de políticas e serviços sociais em muitos países que adotaram o Estado de Bem Estar de base keynesiana. Por outro lado, se em nível local, a descentralização surgiu relacionada a um anseio de maior democratização, este é um processo que não se separa do quadro mais geral em que surge a defesa das práticas descentralizadas e da valorização do espaço local.

Tânia Bacelar ressalta a este respeito, que a produção flexível, o avanço da globalização, as revoluções na comunicação, com base na microeletrônica “estariam remontando as bases (técnicas, econômicas, sociais, geográficas, institucionais) de funcionamento da economia privada e influindo na organização

do Estado e das sociedades”. A forma descentralizada de atuação parece corresponder melhor a estas transformações. Mas, afirma a autora que “na era da globalização o comando é centralizado, enquanto a operação é extremamente

descentralizada (donde o reencontro com o local)” (ARAÚJO, 1998, p. 22, grifos

da autora). Nesse contexto, a descentralização tem sido útil aos processos de ajuste neoliberal em muitos países, porque ela parece compatível com a idéia de Estado mínimo e a transferência de responsabilidades públicas para o setor privado e para a sociedade.

Analisando o discurso sobre descentralização no Brasil Frederico Tobar (1991, p. 35-37) identifica quatro características comuns: a) o argumento de que esta permite o fortalecimento da esfera local, inclusive respeitando a heterogeneidade e particularidades desta esfera. A valorização do poder local aparece também como uma reação a tendências centralizadoras; b) a descentralização é de caráter político, mas sua implementação é de caráter administrativo. O caráter político implica em responder a questões como: “por que, para que, e como deve ser implementado o processo” e se ela “representa um fim em si mesmo ou um meio para atingir determinados fins”; c) ela implica uma redefinição do papel do Estado na sociedade. Destaca então que “ao existir uma transferência da capacidade decisória, é a totalidade do sistema de poder quem está sendo redefinida. E essa redefinição atravessa tanto o Estado como a sociedade”; d) diz respeito a impossibilidade de uma dicotomia centralização/descentralização na qual um ou outro conceito possa ser tomado em sentido puro.

Entretanto, mesmo sendo comum no discurso de diferentes atores, as características acima não se apresentam de forma única. O conteúdo da sua realização e o perfil que assume nas várias experiências dependem também dos interesses e das forças políticas que disputam o poder. Assim, no tocante às políticas públicas, a forma e a perspectiva que a descentralização assume em cada realidade dependem de diferentes fatores, como a configuração das forças políticas que ocupam o governo, do nível de organização e mobilização da sociedade civil etc.

Frederico Tobar (1991, p. 38-40) chama a atenção para a necessidade de distinguir a descentralização de outros termos e práticas com as quais ela pode ser confundida e nas quais reside as controvérsias no uso e análise da questão.

Neste sentido distingue a “descentralização” da “desconcentração” entendendo que a primeira “implica redistribuição de poder, uma transferência na alocação das decisões” a segunda, ao contrário, “é a delegação de competência sem deslocamento do poder decisório.” Uma descentralização limitada à desconcentração é, para ele, uma concepção restrita de descentralização. Entretanto, a desconcentração pode ser um elemento da descentralização, por meio da organização territorial de serviços.

À medida que a descentralização está relacionada à redistribuição de poder, uma questão que aparece como polêmica é o problema da “autonomia da esfera local” sobretudo no que se refere a tomada de decisões, não só naquilo que diz respeito a competência do nível local mas de todo o processo de elaboração de programas e normas gerais que de alguma forma repercute nas suas ações (TOBAR, 1991).

Com relação a associação da descentralização a processos democratizantes, Tobar (1991, p. 41-45) destaca que ela pode servir para reforçar tanto práticas autoritárias e clientelísticas quanto processos democratizantes, dependendo do contexto e da correlação de forças em que acontece. Nisto cumpre importante papel a presença de dois componentes fundamentais num processo de descentralização: a participação popular e o controle social. A sua presença é decisiva para que a descentralização venha contribuir com a democratização do poder, do saber e da informação.

Dois outros elementos também são destacados pelo autor: a relação privatismo

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estatismo e o problema da definição do nível local apropriado ou da unidade territorial apropriada. No primeiro caso aparece a visão de descentralização bastante defendida pelo Banco Mundial, que a concebe como “estratégia de redução do gasto público” e como tal vem acompanhada de medidas racionalizadoras, que inclui a privatização pura e simples de empresas e serviços públicos e a transferência de responsabilidades do poder público para a sociedade civil.

Em torno dessas questões levantadas por Tobar é pertinente considerar alguns elementos da abordagem da descentralização feita por Felicíssimo (1994). O autor ressalta a necessidade de analisar a descentralização situando-a em duas perspectivas: a democratizante e a neoliberal e a partir de três eixos:

administrativo, econômico e político. Assim como Tobar, Felicíssimo ressalta aspectos que são consensuais no discurso da descentralização: a valorização do poder local e a crítica a centralização que aparece como uma “excessiva centralidade do Estado” e uma “centralização excessiva no interior do próprio Estado.” A descentralização seria então uma forma de enfrentar os males que resultam dessas distorções revertendo “os resultados do longo processo histórico de centralização através da transferência de recursos, atribuições e poder em geral, desde a cúpula do Estado até as bases do mesmo Estado” (FELICÍSSIMO, 1994, p. 47-48).

As divergências aparecem quando ela é tomada a partir dos três eixos citados pelo autor. O primeiro, conforme ressaltado anteriormente, é o eixo administrativo e diz respeito à transferência, dentro do Estado, de funções, recursos, competências de um nível superior ou central para um nível local (que pode ser estadual, municipal, empresas descentralizadas etc). Utiliza-se como argumento principal para esta descentralização, a eficiência.

O segundo eixo, é o econômico. Neste, aparece com muita força o debate em torno da privatização. Descentralizar, no aspecto econômico, significa privatizar, “transferir recursos e partes completas do aparelho do Estado para a iniciativa privada.” Argumenta-se, para isto, que a iniciativa privada é mais eficiente. De acordo com o autor, nesta concepção, “o exercício da liberdade na luta pelo máximo alcance dos interesses particulares levaria a que todos estivessem melhor.” Há, por fim, o eixo político, o qual relaciona-se a um processo de mudança que pode resultar numa maior democratização do Estado e da sociedade. Diz respeito, portanto, a uma mudança dos mecanismos de decisão política (FELICÍSSIMO, 1994, p. 47-49).

O autor observa ainda que o eixo econômico e o administrativo predominam nas proposições do ideário neoliberal. No aspecto econômico, ressalta-se a redução das funções sociais e reguladoras do Estado e a defesa da abertura da economia nacional ao capital internacional, o que acaba por tornar as elites políticas locais “implementadoras das políticas centrais.” Isto o leva a afirmar que “sob a denominação dos princípios da liberdade, a ‘descentralização’ (ou desestatização?) esconde um projeto de gigantesca centralização capitalista do poder econômico em escala mundial” (FELICÍSSIMO, 1994, p. 49).

No que se refere ao eixo administrativo, sobressai na proposta neoliberal, a ênfase no espaço local (entendido como o Estado e o Município) e sua “capacidade de administrar e gerir serviços”. Tal valorização vem acompanhada da redução de subsídios e recursos e de uma modernização do setor público a fim de torná-lo “rentável e passível de ser privatizado em outro momento”. Diante destas proposições, o autor observa que o eixo político, entendido como democratização, não tem lugar. Ao contrário, para implementar uma descentralização dentro dos objetivos acima, faz-se necessária “uma elevada concentração de poder político e repressivo no Estado que dirige a transição.” Seus patrocinadores e teóricos trabalham, inclusive, com a “idéia da ingovernabilidade das economias capitalistas periféricas, se regidas por normas democráticas” (FELICÍSSIMO, 1994, p. 50).

Na perspectiva do modelo democratizante de descentralização, busca-se assumir os três eixos ressaltados anteriormente e considera-se a centralidade do eixo político, objetivando-se “uma redefinição explícita do Estado e das suas funções, concomitante a uma profunda reforma da sociedade política e a uma luta no plano dos valores no interior do setor popular.” Em nível administrativo e econômico, a perspectiva democratizante “propõe uma descentralização territorial do Estado”, na perspectiva de que “a multiplicação de cenários de gestão local abram um terreno favorável para a luta cultural.” Desta forma, a descentralização supõe, conforme o autor, a não idealização do “local” como resposta aos problemas; promover uma descentralização que incorpore a dimensão da autogestão; a valorização da participação da sociedade na discussão e resolução dos problemas nos diferentes níveis de governo e a promoção de uma democracia efetiva (FELICÍSSIMO, 1994, p. 51).

No contexto das propostas neoliberais, a descentralização tem significado a transferência de responsabilidades do nível federal para o nível estadual e sobretudo, municipal, sem a necessária transferência de recursos e poderes, e sem que os municípios sejam capacitados tecnicamente para assumir as novas responsabilidades. Com isso, tem-se uma descentralização que, além de só transferir encargos e responsabilidades, contribui para fortalecer a dependência de prefeitos em relação a governadores e ao executivo federal.

Considerando que o município é a instância de poder mais próxima da população, freqüentemente troca-se recursos por apoio eleitoral. Em eleições

municipais, é muito comum, no discurso de alguns candidatos, ser apresentado como vantagem para que os eleitores façam uma opção pelas suas propostas, o vínculo que este e/ou seus aliados possuem com instâncias de poder estadual e federal. Tal vínculo indica a possibilidade do candidato trazer recursos para o município e de realizar tudo aquilo que está prometendo.

A utilização de argumentos como estes, em campanhas eleitorais, é uma prática política bastante comum em muitos municípios, e tem a capacidade de transmitir para o conjunto da população, a idéia de que a quantidade de recursos à qual o município tem acesso, depende das relações de amizade e de apadrinhamento do governante municipal, e que este é o melhor caminho para garantir o acesso a bens e serviços, que venham a melhorar a vida de todos. Oculta-se, desta forma, até mesmo a informação acerca dos avanços obtidos na Constituição de 1988, com relação a autonomia política e fiscal dos municípios. Ao mesmo tempo, esta prática garante a permanência no poder, de políticos que não têm qualquer compromisso com processos de democratização da gestão; ao contrário, seu compromisso é com a reprodução da “cultura do atraso”.

Na realidade brasileira, conforme Carvalho e Teixeira (1996, p. 63), mais de dois terços dos municípios possuem menos de 20 mil habitantes. A este respeito, citam por exemplo, a realidade do Estado da Bahia, onde 53% dos municípios possuíam no início dos anos de 1990 até 5 mil habitantes. Considerando que em tais realidades, predomina “uma economia pouco dinâmica e diversificada, baseada, na maior parte dos casos, em atividades agrícolas de baixa produtividade”, os autores ressaltam a situação de dependência destes municípios das transferências e verbas federais e estaduais. A isto aliam-se as dívidas historicamente acumuladas para com empreiteiras para financiar obras eleitoreiras e a freqüente composição oligárquica da maioria destas administrações municipais. Este quadro, segundo os autores, contribui para a reprodução de uma prática na qual

[...] os prefeitos passam a disputar recursos e tentar extrair de cada ‘escaninho político burocrático’ a maior quantidade possível de verbas, tornando-se presa fácil de relações clientelísticas desenvolvidas pelos governantes estaduais e por parlamentares, e contribuindo para reproduzir as práticas políticas e os mecanismos tradicionais de dominação (CARVALHO; TEIXEIRA, 1996, p. 63).

Mesmo que o eixo político da descentralização não seja prioridade para os que ocupam o poder no Brasil; ou seja, mesmo que a descentralização, tal como vem sendo conduzida pela elite dirigente, não tenha como horizonte a possibilidade de uma efetiva democratização do poder, desde 1985 ela tem integrado o leque de discussões e de práticas de um parcela considerável da sociedade civil organizada, de intelectuais, de parlamentares e de governantes, em dezenas de prefeituras democrático-populares. Estas últimas, normalmente são experiências inovadoras de gestão municipal que têm conseguido, a partir da abertura de diferentes canais de participação da população e da transparência e eficácia administrativa, mudar, de forma expressiva, o modelo de gestão da “coisa pública”, em que tais experiências se desenvolvem, contribuindo desse modo, para a construção de uma cultura política de direitos.

Para Celso Daniel, as administrações municipais que assumem com a população, uma relação baseada no direito e na participação popular, podem favorecer o exercício de uma “cultura política dos direitos”. Ao invés de usar as demandas da população por moradia, comida, emprego e serviços públicos de forma clientelista, a gestão municipal substitui esta prática, por exemplo, por “concursos públicos idôneos, critérios claros de acesso a programas habitacionais e procedimentos transparentes e iguais para todos para a prestação de serviços públicos.” A construção de uma cultura de direitos, no entanto, depende da garantia do direito à participação e do direito a informação (DANIEL, 1991, p. 16- 19).

Nos anos de 1990, conforme Laura Tavares (2004b, p. 3), o desmonte dos serviços públicos, promovido pelas políticas de ajuste neoliberal, tem como uma de suas estratégias a “desresponsabilização por parte dos governos da união e da maioria dos estados associada à crescente prefeiturização das ações públicas no âmbito social.” Nesse contexto, os processos de descentralização ocorridos no Brasil e na América Latina têm trazido como conseqüências: a pulverização de recursos, a fragmentação das ações, o aumento das desigualdades regionais e, em muitos casos, a redução da eficácia da ação pública, em decorrência do aprofundamento da questão social. A descentralização, nessa perspectiva, é chamada por Soares (2001c, p. 177) como “Descentralização Destrutiva”:

de um lado se tem o desmonte de Políticas Sociais existentes - sobretudo aquelas de âmbito nacional - sem deixar nada em substituição; e de outro se delega aos Municípios as competências sem os recursos correspondentes e/ou necessários. Em todos os âmbitos da Política Social – Saúde, Educação, Saneamento Básico – onde essa estratégia de descentralização foi acompanhada por um desmonte, o resultado foi um agravamento da iniqüidade na distribuição e oferta de serviços. Os municípios que lograram manter uma boa qualidade de serviços básicos sociais, estão tendo, como “prêmio”, a invasão de populações vizinhas onde isso não acontece.

Soares (2004b, p. 4) identifica um conjunto de problemas no processo de descentralização no Brasil:

a. a descentralização de encargos não tem sido acompanhada da descentralização de recursos, sobretudo com repasses regulares e em quantidade e qualidade suficientes e capazes de atender as necessidades e as “heterogêneas capacidades de intervenção das prefeituras e órgãos municipais”;

b. a descentralização normalmente vem acompanhada do desmonte de estruturas e equipamentos federais e/ou estaduais pré-existentes;

c. não leva em conta a complexidade dos problemas sociais em determinadas regiões, como as regiões metropolitanas;

d. “os estados, enquanto unidades federadas, são praticamente ignorados nesse processo de descentralização/municipalização.” Com isso às vezes acabam exercendo um papel meramente formal de coordenadores e de repassadores de recursos.

Ainda conforme Soares (2004b, p. 4), a municipalização tem sido, muitas

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