5 Diskusjon
5.4 Rammefaktorer
Fonte: Disponível em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br>.
A partir da Lei nº 13.399 de 2002 e com a descentralização das atividades para as Subprefeituras, a administração é exercida de forma direta,
(...) com maior autonomia, mais eficiência, participação popular e desenvolvimento local, com a missão de consolidar os instrumentos de democratização do Poder Público, como o Orçamento Participativo, e fortalecer a democratização da gestão pública e a participação no âmbito regional.25
A administração municipal, no âmbito das Subprefeituras, é exercida pelos subprefeitos, nomeados pelo prefeito26, a quem cabe a decisão, direção, gestão e controle dos assuntos municipais no nível local (artigo 3º).
Concomitante a este processo de descentralização da gestão municipal, ocorreram as mobilizações e debates para aprovação do Plano Diretor Estratégico do Município.
Segundo Villaça (2005, p. 5), a ideia de um Plano Diretor para tratar das questões urbanas existe no Brasil desde 1930. Nesse ano, o urbanista francês Alfred Agache elaborou o “Plano Agache” para a cidade do Rio de Janeiro, onde, pela primeira vez, aparece o termo plan directeur. O plano, em francês, nunca foi traduzido pelo poder público.
Na cidade de São Paulo, os dois únicos planos diretores que vigoraram foram, segundo Villaça (2005, p. 5), “tão ilegítimos, quanto inúteis”. A Lei nº 7.688, de 31 de dezembro de 1971, aprovou o primeiro plano no período da ditadura militar, em uma Câmara Municipal em que vários vereadores haviam sido cassados. O segundo, na gestão Jânio Quadros – Lei nº 10.676, de 07 de janeiro de 1988, foi aprovado por decurso de prazo, mecanismo chamado de “entulho autoritário” ainda em vigor na época. Sua validade foi contestada na Justiça e ficou sub-judice.27
O Plano Diretor Estratégico do Município foi aprovado pela Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002, tendo como relator do Projeto de Lei o arquiteto e vereador do Partido dos Trabalhadores, Nabil Bonduki, durante a gestão da Prefeita Marta Suplicy (2001-2004) com a participação da sociedade civil.
25Disponível em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras>.
26A atual gestão municipal, do prefeito Gilberto Kassab, tem nomeado coronéis como subprefeitos.
Em janeiro de 2011, dos 31 subprefeitos, 16 eram coronéis, conforme reportagem publicada pelo Estado de São Paulo – “Coronéis já chefiam 16 das 31 subprefeituras”.
27Expressão latina que designa alguma coisa que ainda está sob apreciação judicial, sem sentença
A participação popular, enquanto requisito constitucional para a instituição do Plano Diretor e a fiscalização de sua implementação, deve ser garantida, tanto no âmbito do Executivo Municipal quanto no do Legislativo.
De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos Diretores devem contar necessariamente com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos econômicos e sociais, não apenas durante o processo de elaboração e votação, mas, sobretudo, na implementação e gestão das decisões do Plano. Assim, mais do que um documento técnico, normalmente hermético ou genérico, distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o Plano passa a significar um espaço de debate dos cidadãos e de definições de opções, conscientes e negociadas, por uma estratégia de intervenção no território (CYMBALISTA, 2001, p. 50).
Segundo Villaça (2005, p. 53), para a construção e aprovação do PDEM na cidade, ocorreram audiências organizadas pelo Executivo Municipal e pela Câmara dos Vereadores. As audiências convocadas pelo Executivo foram coordenadas pela Secretaria de Planejamento (SEMPLA) e ocorreram antes que a proposta seguisse para a Câmara dos Vereadores. O objetivo dessas audiências foi coletar subsídios e críticas para compor o plano, porém tiveram um caráter técnico, sem a disponibilização do plano antes da audiência, o que não contribuiu para uma maior participação da população.
Na Câmara dos Vereadores, as audiências públicas do Projeto de Lei nº 290, que instituiu o Plano Diretor Estratégico do Município, foram realizadas pelas Comissões de Constituição e Justiça e Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente.
Apesar dos avanços para o aprimoramento da democracia, as audiências públicas tiveram duas questões que ocuparam o debate: as “emendas noturnas”28 e
o coeficiente um.29 Villaça (2005, p. 51) analisa o processo participativo das audiências destacando a ausência de pautas de interesse da população e a atuação de grupos com interesses privados de uma minoria.
28Segundo Villaça (2005, p. 21), as emendas noturnas foram as emendas que formaram o substitutivo
transformando áreas de caráter estritamente residencial em áreas mistas e algumas ruas em corredores de uso especial favorecendo interesses privados.
29O Coeficiente de Aproveitamento é um número que, multiplicado pela área do lote, indica a
quantidade máxima de metros quadrados que podem ser construídos em um lote, somando-se as áreas de todos os pavimentos. Disponível em: <http://www.urbanisdades.arq.br>.
O que desmerece (o processo participativo) é a abismal diferença de atuação e poder político entre a minoria que atuou no debate dos problemas da minoria e, a ínfima minoria (principalmente se for proporcional à população) que pouco compareceu e quase nada debateu sobre os problemas de interesse da maioria. Não debateu, apesar de seu pequeno comparecimento, porque seus problemas não faziam parte da pauta dos debates.
O PDEM, aprovado em setembro de 2002, trata, no Título I, da conceituação, da finalidade, da abrangência e dos objetivos gerais do plano. O mesmo é conceituado como um “instrumento global e estratégico da política de desenvolvimento urbano” (artigo 2º), que deve ser complementado pelos Planos Regionais, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, o Plano de Circulação e Transporte, e o Plano de Habitação. A lei e os planos têm um prazo até 30/04/2003 para serem encaminhados, pelo Executivo, ao Legislativo (artigo 6º). Os princípios que regem o Plano Diretor são (artigo 7º):
I ‒ o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social, o acesso universal aos direitos sociais e ao desenvolvimento econômico;
II ‒ a compatibilidade do uso da propriedade com a infra-estrutura, equipamentos e serviços públicos disponíveis;
III ‒ a compatibilidade do uso da propriedade com a preservação da qualidade do ambiente urbano e natural;
IV ‒ a compatibilidade do uso da propriedade com a segurança, bem-estar e a saúde de seus usuários e vizinhos.
Também o objetivo da política urbana está definido na perspectiva da justiça social, visando “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado e diversificado de seu território, de forma a assegurar o bem estar equânime de seus habitantes (...)” (artigo 9º).
Segundo Nakano (2004, p. 14), à luz desses objetivos “a função social da cidade de São Paulo se define a partir da justiça social, dos direitos sociais, do desenvolvimento econômico, da preservação da qualidade do ambiente urbano e natural e do bem estar coletivo”.
O Título II trata das políticas públicas, elencando seus objetivos, diretrizes e ações estratégicas (artigos 20 a 100); classificando-as em políticas de desenvolvimento econômico e social30; política ambiental31; e políticas de
desenvolvimento urbano.32
30Trata das políticas de desenvolvimento humano e qualidade de vida; trabalho, emprego e renda;
educação; saúde; assistência social; cultura; esportes, lazer e recreação; segurança pública; abastecimento e agricultura urbana.
O bairro da Luz é citado no artigo 78, que trata das estratégias da Política de Urbanização e Uso do Solo, no item V, com a criação das “operações urbanas consorciadas para revitalizar a orla ferroviária de Pirituba, Água Branca, Luz e Vale do Tamanduateí. Também, o item VI coloca como estratégia a requalificação (grifo nosso) “do centro histórico e seu entorno, destacando a Várzea do Carmo, o Parque Dom Pedro, a região do Mercado Municipal, da Rua 25 de Março e adjacências, a zona cerealista e o entorno da Estação da Luz”.
O Título III, que trata do plano urbanístico-ambiental define que “a urbanização do território do Município se organiza em torno de nove elementos, quatro estruturadores e cinco integradores” (artigo 101).
Os elementos estruturadores são definidos como
(...) eixos que constituem o arcabouço permanente da Cidade, os quais, com suas características diferenciadas, permitem alcançar progressivamente maior aderência do tecido urbano ao sítio natural, melhor coesão e fluidez entre suas partes, bem como maior equilíbrio entre as áreas construídas e os espaços abertos (§ 1º).
São eles, a rede hídrica estrutural, a rede viária estrutural, a rede estrutural de transporte público coletivo e a rede estrutural de eixos e polos de centralistas. Esta última, constituída pelo centro histórico principal e pelos centros e eixos de comércio e serviços consolidados ou em consolidação, e pelos grandes equipamentos urbanos (parques, terminais, centros empresarias, aeroportos, etc.).
Os elementos integradores constituem “o tecido urbano que permeia os eixos estruturadores e abriga as atividades dos cidadãos que deles se utilizam” (§ 2º). São eles, a habitação, compreendida como principal elemento integrador como fixador da população e articulador das relações sociais no território; os equipamentos sociais; as áreas verdes; os espaços públicos; e os espaços de comércio, serviços e indústrias.
O PDEM divide o município em duas macrozonas complementares: a Macrozona de Proteção Ambiental e a Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana (artigo 147).
31Trata das áreas verdes; recursos hídricos; saneamento básico; drenagem urbana; resíduos sólidos;
e, energia e iluminação pública.
32Trata da urbanização do solo; habitação; circulação viária e transportes; áreas públicas; patrimônio
histórico e cultural; paisagem urbana; infraestrutura; serviços de utilidade pública; pavimentação; e serviço funerário.
O macrozoneamento estabelece um referencial espacial para o uso e a ocupação do solo na cidade, em concordância com as estratégias da política urbana. Define, inicialmente, grande áreas de ocupação: zona rural (por exemplo, para produção de alimentos, exploração de minérios, produção de madeira) e a zona urbana (residências, indústrias, comércio e serviços, equipamentos públicos). (...) a partir da definição do perímetro urbano, o macrozoneamento define, ainda, em grande áreas de interesse de uso, as zonas onde se pretende incentivas, coibir ou qualificar a ocupação (CYMBALISTA, 2001, p. 41).
A Macrozona de Proteção Ambiental, em São Paulo, foi dividida em três macroáreas que apresentam diferentes condições de preservação do meio ambiente (artigo 150), que abrange as áreas de proteção aos mananciais nas partes norte e sul do município, e nas áreas de proteção ambiental nas porções leste e oeste.
A Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana abrange as áreas não delimitadas como Macrozona de Proteção Ambiental e é dividida em quatro macroáreas, conforme graus de consolidação e qualificação (artigo 154). São elas:
A Macroárea de Reestruturação e Requalificação Urbana33, que inclui o centro, a
orla ferroviária, antigos distritos industriais e áreas no entorno das marginais e de grandes equipamentos desativados.
(Esta área) foi urbanizada e consolidada a mais de meio século, período em que desempenhou adequadamente atividades secundárias e terciárias, e passa atualmente por processos de esvaziamento populacional e desocupação dos imóveis, embora seja dotada de infraestrutura e acessibilidade e apresenta alta taxa de emprego (artigo 155).
Nesta macroárea objetiva-se alcançar transformações urbanísticas estruturais para obter melhor aproveitamento das condições locacionais e de acessibilidade (§ 2º).
33Formada pelos distritos da Barra Funda, Bela Vista, Bom Retiro, Brás, Cambuci, Liberdade, Mooca,
Pari, República, Santa Cecília, Sé, Vila Leopoldina, pelas áreas das Operações Urbanas existentes e propostas, pelas atuais zonas de uso industrial Z6 e Z7 e ZUPI criadas por Lei Estadual, pelas áreas de Projetos Estratégicos e pelas Áreas de Intervenção Urbana ao longo das linhas de transportes de alta capacidade (artigo 154, § 1º).
A Macroárea de Urbanização Consolidada34, formada pelos bairros estritamente
residenciais, ocupada pela população de renda alta e média alta, que tem passado por um processo de verticalização e adensamento construtivo (artigo 156). Objetiva-se alcançar transformações urbanísticas que controlem a expansão de novas edificações e a saturação da infraestrutura existente.
A Macroárea de Urbanização em Consolidação35 requer qualificação urbanística,
tem um grau básico de urbanização e tem condições de atrair investimentos imobiliários (artigo 157). Objetiva-se “estimular a ocupação integral do território, ampliando a urbanização existente e as oportunidades de emprego” (§ 2º).
A Macroárea de Urbanização e Qualificação36, ocupada, majoritariamente, pela
população de baixa renda, com infraestrutura básica incompleta, deficiência de equipamentos culturais e sociais, concentração de favelas e loteamentos irregulares (artigo 158). Nessa macroárea objetiva-se (§ 2º):
I ‒ promover a urbanização e regularização fundiária dos assentamentos habitacionais populares dotando-os de infra-estrutura completa e estimulando a construção de HIS;
II ‒ completar a estrutura viária, melhorar as condições de acessibilidade por transporte coletivo;
III ‒ garantir a qualificação urbanística com a criação de novas centralidades e espaços públicos, implantando equipamentos e serviços;
IV ‒ estimular a geração de empregos, por meio da localização industrial e de serviços em áreas dotadas de infra-estrutura de transportes e zoneamento de uso compatível.
34Formada pelos territórios delimitados pelos distritos de Alto de Pinheiros, Butantã, Campo Belo,
Consolação, Itaim Bibi, Jardim Paulista, Lapa, Moema, Morumbi, Perdizes, Pinheiros, Santo Amaro, Tatuapé, Vila Andrade e Vila Mariana, com exceção das áreas localizadas nas Operações Urbanas, e pelas Zonas Estritamente Residenciais existentes e criadas por esta lei (artigo 156, § 1º).
35Formada pelos territórios dos seguintes distritos, excluídas as partes dos distritos que integram a
Macrozona de Proteção Ambiental: Água Rasa, Aricanduva, Belém, Campo Grande, Carrão, Casa Verde, Freguesia do Ó, Ipiranga, Jabaquara, Jaguará, Jaguaré, Limão, Penha, Pirituba, Rio Pequeno, Santana, São Domingos, São Lucas, Saúde, Vila Formosa, Vila Guilherme, Vila Maria, Vila Matilde, Vila Prudente, Vila Sonia (§ 1º).
36Formada pelos seguintes distritos, excluídas as partes dos distritos que integram a Macrozona de
Proteção Ambiental: Anhanguera, Artur Alvim, Brasilândia, Cachoeirinha, Campo Limpo, Cangaíba, Capão Redondo, Cidade Ademar, Cidade Líder, Cidade Tiradentes, Cursino, Ermelino Matarazzo, Guaianazes, Iguatemi, Itaim Paulista, Itaquera, Jaçanã, Jaraguá, Jardim Helena, Jardim São Luís, José Bonifácio, Lajeado, Mandaqui, Parque do Carmo, Pedreira, Perus, Ponte Rasa, Sacomã, São Mateus, São Miguel, São Rafael, Sapompemba, Socorro, Tremembé, Tucuruvi, Vila Curuçá, Vila Jacuí, Vila Medeiros (§ 1º).
A Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana compreende as seguintes zonas de uso:
Zonas Exclusivamente Residenciais (ZER) – territórios destinados exclusivamente ao uso residencial de habitações (artigo 160) nos bairros de alta renda como, por exemplo, o Pacaembu, Jardim Europa, Jardim Paulistano, Alto de Pinheiros, Sumaré, entre outros;
Zonas Industriais de Reestruturação (ZIR) – territórios em “processo de reestruturação com a implantação de usos diversificados e ainda destinadas à manutenção e instalação de usos industriais” (artigo 162), e que correspondem às antigas porções industriais da cidade junto aos trechos do rio Tamanduateí, Tietê e Pinheiros, dentre outras;
Zona Mista (ZM) – abrange a maior parte da área urbanizada do município, caracterizada pela mistura de diversas formas de uso do solo e dos imóveis urbanos.
“O PDEM define quatro categorias de usos que podem combinar-se na Zona Mista. São elas: usos residenciais, não residenciais não incômodos, não residenciais incômodos e usos mistos na mesma edificação ou lotes” (NAKANO, 2004, p. 14).
Zonas Especiais que compreendem porções do território com características ou destinação específica e normas próprias. São elas:
o Zona Especial de Preservação Ambiental (ZEPAM) – “porções do território destinadas a proteger ocorrências ambientais isoladas”, como áreas de reflorestamento e remanescente de vegetação significativa (artigo 167-A).
o Zona Especial de Preservação Cultural (ZEPEC) – “porções do território destinadas à preservação, recuperação e manutenção do patrimônio histórico, artístico e arqueológico” (artigo 168).
o Zona Especial de Produção Agrícola e de Extração Mineral (ZEPAG) – “porções do território municipal, em que haja interesse público expresso por meio desta lei, dos planos regionais ou de lei específica, em manter e promover atividades agrícolas e de extração mineral” (artigo 169).
Dentre as Zonas Especiais, destaca-se a Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), definida, segundo artigo 171, como “porções do território destinadas, prioritariamente, à recuperação urbanística, à regularização fundiária e produção de Habitação de Interesse Social (HIS) ou do Mercado Popular (HMP)”.
As ZEIS são um instrumento urbanístico, “produto da luta dos assentamentos irregulares pela não remoção, pela melhoria das condições urbanísticas e pela regularização fundiária” (CYMBALISTA, 2001, p. 156). O principal objetivo para a criação das ZEIS é permitir que parcelas da população que não possuam condições de ocupar o solo tenham este direito, bem como de acessar um conjunto de serviços e infraestrutura urbanos.
Porém, a maior parte das ZEIS demarcadas no território do município está na periferia, e a minoria está nas áreas intermediárias e centrais da cidade onde se concentram as principais ofertas de emprego e equipamentos de educação, saúde e consumo.
O Poder Municipal deverá estabelecer um Plano de Urbanização para cada ZEIS (artigo 175) e, no período de desenvolvimento e implementação do plano, disponibilizar assessoria técnica, jurídica e social à população moradora (§ 2º). Em todas as ZEIS, deverão ser constituídos Conselhos Gestores compostos por “representantes dos atuais ou futuros moradores e do Executiva, que deverão participar de todas as etapas de elaboração do Plano de Urbanização e de sua implementação” (§ 1º).
Segundo Villaça (2005, p. 42), o Plano Diretor Estratégico do Município é formado, basicamente, por um conjunto de princípios e conceitos, bem como por dispositivos que devem ser cumpridos pelo Poder Executivo e pelo setor privado.
Embora tenha avançado na incorporação de propostas dos setores populares, o PDEM incorpora propostas e interesses do setor imobiliário, que são contrários à outorga onerosa37 e favoráveis à ampliação de coeficientes de aproveitamento de determinadas regiões e de setores compostos pelas classes médias e altas que defendem zonas exclusivamente residenciais.
37
A outorga onerosa do direito de construir, também conhecida como “solo criado”, refere-se à concessão emitida pelo município para que o proprietário de um imóvel edifique acima do limite estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento básico, mediante contrapartida financeira a ser prestada pelo beneficiário. Disponível em: <http://www.urbanidades.arq.br>.
Os dispositivos que cabem ao Poder Executivo dizem respeito à execução de obras ou providências que devem ser encaminhadas. “Tradicionalmente, os dispositivos que cabem ao setor privado são o zoneamento e o loteamento” (VILLAÇA, 2005, p. 43), sendo que o PDEM fornece os instrumentos para a execução dos mesmos.
Os instrumentos de gestão urbana e ambiental estão definidos no PDEM nos artigos 198 a 256.38
Instrumentos urbanísticos são objetos técnico-jurídicos elaborados como elementos integrantes da formulação de políticas públicas urbanas. Embora concebidos em um contexto específico, são ferramentas que transcendem gestões político-partidárias e podem prestar-se a fim diferentes daqueles para os quais foram concebidos (SOUZA, 2011, p. 19).
Dentre eles, destacamos a concessão urbanística que será regulamentada, na cidade de São Paulo, para as primeiras ações do Projeto Nova Luz.
Apesar de esse instrumento não estar previsto no Estatuto da Cidade, o jurista Paulo Lomar (apud SOUZA, 2011, p. 28) o define como “uma espécie de concessão de obra pública, por meio do qual o Poder Público transfere ao agente privado a tarefa de executar operações urbanas”.
O artigo 239 do PDEM autoriza o Poder Executivo, mediante licitação, a autorizar e delegar a realidade de obras de urbanização e reurbanização para empresas ou um conjunto de empresas, através dos consórcios. Incluem-se nessas obras o “loteamento, reloteamento, demolição, reconstrução e incorporação de conjunto de edificações”.
38Disciplina de parcelamento, uso e da ocupação do solo; gestão orçamentária e participativa; planos
regionais; planos locais de bairro; programas e projetos elaborados em nível local; Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo; contribuição de melhoria; incentivos e benefícios fiscais e financeiros; desapropriação; servidão e limitações administrativas; tombamentos e inventários; concessão urbanística; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fim de moradia; parcelamento, edificação ou utilização de compulsórios; consórcios imobiliários; direito de superfície; usucapião especial de imóvel urbano; direito de preempção; outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; transferência do direito de construir; operações urbanas consorciadas; regularização fundiária; assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; referendo popular e plebiscito; relatórios de impacto ambiental e de impacto de vizinhança; Fundo de Desenvolvimento Urbano; negociação e acordo de convivência; licenciamento ambiental; avaliação de impactos ambientais; certificação ambiental; Termo de Compromisso Ambiental; Termo de Ajustamento de Conduta; Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; Plano de Circulação Viária e Transporte; estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados à melhoria da qualidade ambiente; criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público Municipal; Sistema Municipal de Informações sobre o Meio Ambiente; Relatório de Qualidade do Meio Ambiente; e Zoneamento Ambiental.
O parágrafo primeiro estabelece que a empresa concessionária poderá obter sua remuneração mediante exploração dos terrenos e edificações destinado a usos privados e da renda da exploração dos espaços públicos (grifos nossos). Ficará,