A política externa de um Estado pode ser entendida como a busca da implementação de seus interesses nacionais no âmbito das relações internacionais. Entretanto, sua eficácia depende, em grande medida, da capacidade de um Estado implementá-la. Para entender os meios utilizados pela política externa de Lula, parece-nos apropriada a análise de Gelson Fonseca Júnior (1998) que discute a importância do conceito de legitimidade e de coerência para a política exterior do Brasil.
E au faz u a di cu ã c c i ual ac ca d c c i d “l i i idad internaci al”. Em linhas gerais, Fonseca define o conceito de legitimidade no âmbito internacional da seguinte maneira:
[...] se a legitimidade se depreende do interesse de Estados e remete a valores que são da comunidade internacional, é mais fácil sustentar formas imparciais de solução de disputas entre soberanos e, portanto, mais difícil argumentar com a exceção nacional. Ou seja: as razões e interesses específicos desse ou daquele Estado podem, em tese, ser avaliadas por critérios que vão além do egoísmo individual. (FONSECA, 1998, p.157).
O conceito de legitimidade mencionado por esse autor é importante porque é utilizado pelo governo do Brasil como o fio condutor dos argumentos brasileiros nos diferentes temas da agenda internacional em Lula. Um recurso central dos operadores de política externa brasileira tem sido associar o interesse nacional a valores e a interesses transnacionais6, tornando os argumentos e as ideias defendidas pelo país mais legítimas. Para um país como B a il “ l d p d [...], um dos trunfos essenciais são suas ideias ou, mais p ci a , a ba c c i uai d ua açõ i aci ai ”. (FONSECA, 1998).
Os governos brasileiros contemporâneos, inclusive o de Lula, colocaram como muito pouco prováveis o uso de sanções como fonte para implementação dos interesses nacionais brasileiros, por entender que não é uma boa escolha a curto e a longo prazos para a inserção internacional do Brasil – o que, certamente, está relacionado ao perfil pacifista do país. O professor Amado Cervo (2008a) relaciona essa ação com o tradicional pacifismo da política exterior do Brasil, a qual enfatiza também a não intervenção, a solução pacífica de
6 Entendemos, nessa dissertação, que valor transnacional significa uma ideia ou um argumento que transcende o interesse nacional individual de um Estado nacional, ou seja, quando um número significativo de países têm seus interesses nacionais identificados com determinada ideia. Não se confunde com valor universal, embora o valor transnacional possa dele se aproximar, em maior ou menor grau. O valor universal representa, do nosso ponto de vista, o valor apoiado por todos os Estados nacionais.
controvérsias e a autodeterminação dos povos. O pacifismo é, portanto, práxis antiga da ação exterior do Brasil.
O recurso a sanções econômicas unilaterais também não faz parte do perfil brasileiro de inserção internacional para solução de controvérsias. Apesar de o Brasil ser a sétima maior economia mundial, embargos econômicos não compõem a prática diplomática brasileira, historicamente. Além disso, há economias muito maiores que a brasileira e que dependem pouco dela; dessa forma, essa menor dimensão da economia brasileira, em termos relativos, inviabilizaria a opção de sanção econômica frente a grandes potências, pois não teria efeito significativo. Além disso, caso implementasse sanções econômicas a países menores que dependem economicamente dele, esse recurso abalaria outra diretriz da política externa brasileira, que é a coerência de suas ações. Caso aplicasse sanções econômicas a países p qu , p a ia “d i p , dua dida ”. G a d p ê cia , ai f qu , fazem uso de sanções. Portanto, de forma análoga ao não uso da força militar como forma de ver seus interesses nacionais concretizados, o não uso de sanções econômicas está relacionado a dois aspectos: um principista, relacionado ao pacifismo tradicional; e outro de inviabilidade, o de não dispor de meios para fazer frente a todos os Estados.
Uma superpotência pode cometer erros de interpretação de suas possibilidades, porque em última instância sua posição dependerá de diferenciais de força, de sua capacidade de coerção. Para a diplomacia brasileira, a persuasão é o principal recurso de projeção internacional. (FONSECA, 1998, p.359).
Como o principal recurso de projeção internacional tem sido a persuasão, a legitimidade e a coerência dos argumentos brasileiros são a base dessa ferramenta de política externa. A coerência é demonstrar, mediante argumentos racionais, que as ideias defendidas pelo Brasil não se contradiziriam, dando maior previsibilidade à postura do país, bem como maior confiabilidade em que não haverá mudanças repentinas nas posições do país, ao sabor de interesses conjunturais. Esses meios – legitimidade e coerência – como se perceberá ao longo desse capítulo, estão presentes retoricamente no discurso oficial brasileiro.
Alguns acadêmicos ressaltam a importância dessa diretriz. No segundo mandato do presidente Lula, quando as políticas sociais internas já tinham grande impacto sobre a ci dad b a il i a, di cu d qu B a il “a p l x pl ” passaria a dar mais legitimidade e coerência aos pleitos brasileiros, pois, ao relacionar desenvolvimento e estabilidade nas relações internacionais, o Brasil passou a usar mais incisivamente o seu exemplo interno, de maior inclusão social e maior estabilidade política. Monica Hirst e Maria
i a S a d Li a fa iza a p c b a il i d “a i p l x pl ”, v Lula (HIRST e LIMA, 2009).
O argumento brasileiro de legitimidade e coerência no tema do terrorismo internacional, de forma análoga, estaria fortemente ancorado nesses dois conceitos. Como afirma Ciro Leal da Cunha (2009, p.165), nas posições do Brasil no tema do terrorismo, “ f ça -se a legitimidade do discurso externo brasileiro e sua coerência – patrimônio inestimável para um país que ca c d ‘ xc d d p d ’”. ABDENUR apud ROCHA (2006, p.100) corrobora com essa visão ao citar diagnóstico do Embaixador Abdenur, o qual afirma que B a il “p f a persuasão à coerção, privilegia a legitimidade ao invés da força b u a”. Ou ja, a p u a da política externa, com discursos que buscam ser coerentes, dentro de um quadro de relativa escassez de recursos é uma diretriz central do discurso diplomático brasileiro. Autores mais críticos à política externa, como os explicitados nesse capítulo I, apontam o que entendem como pontos incoerentes no discurso e nas ações do governo de Lula.