Tendo em vista a Lei 6.938/81, que instituiu no Brasil a Política Ambiental Brasileira, restou estabelecido que a proteção ao meio ambiente se exterioriza numa hierarquia de instituições públicas criadas justamente para essa finalidade. Assim, a fim de entender as implicações das normas ambientais do Brasil, é necessário o conhecimento da hierarquia institucional ambiental para a compreensão da competência e amplitude de cada órgão público relacionado ao meio ambiente, o que se fará a seguir.
3.1.1. SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente
O primeiro órgão que merece menção é o SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente). Esta instituição foi criada pela Lei 6.938/81, que, no art. 6.°, dispõe dos demais órgãos e instituições públicas que fazem parte do SISNAMA.
Esquematicamente, o SISNAMA pode ser representado da seguinte maneira:
1) Órgão superior (CSMA – Conselho Superior do Meio Ambiente), cuja função é assessorar o presidente da República.
2) Órgão consultivo e deliberativo: o CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente).
3) Órgão Executor: IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis), cuja função vem expressa no art. 6.°, §IV, da mencionada lei, como sendo a de “executar e fazer executar, como órgão
federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente”.
4) Órgãos seccionais: órgãos estaduais responsáveis pelo cumprimento da legislação federal.
5) Órgãos locais: órgãos em nível municipal também responsáveis pelo cumprimento e pela fiscalização da política ambiental nacional, porém em nível municipal.
Tendo em vista a hierarquia supracitada, é importante ressaltar a possibilidade de os órgãos seccionais e locais criarem normas supletivas e complementares relacionadas com o meio ambiente, desde que sejam compatíveis com as determinações do CONAMA. Essa possibilidade vem expressa no art. 6.°, §1.° a 3.°, da Lei 6.938/81.
A competência concorrente, anteriormente mencionada, tem grande importância no desenvolvimento da política ambiental do país, visto que, para a implementação efetiva das políticas ambientais nas entidades da Nação, ou seja, nos Estados, Distrito Federal e Município, é necessário um ajustamento das necessidades peculiares de cada entidade federativa.
3.1.2. CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
O CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) é o órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA, tendo sua competência estabelecida pelo art. 8.° da Lei 6.938/81.
No tocante à competência do CONAMA, cumpre destacar que é esta instituição a responsável pela inserção das normas destinadas à manutenção do desenvolvimento sustentável e à preservação ambiental do país, seja através de estabelecimento de critérios adequados ao licenciamento ambiental de todo o território brasileiro (poder regulamentar), visando controlar as atividades consideradas poluidoras ou potencialmente poluidoras, seja por meio dos estudos ambientais necessários à recuperação do meio ambiente.
O CONAMA, portanto, é uma entidade dotada de poder regulamentar, em razão de expressa determinação legal. Ele pode e deve estabelecer os padrões federais e as normas tidas como normas gerais a serem observadas pelos Estados e Municípios. Evidentemente que Estados e Municípios, no uso
de suas competências legislativas e administrativas, poderão estabelecer outros critérios que complementem as exigências do CONAMA, mas tais entidades devem atentar para o fato de que os padrões regionais e locais não poderão ser mais permissivos que o padrão fixado em âmbito federal. Conforme adverte Antunes (2005), os patamares e padrões máximos de poluição tolerada são os federais.
Deve-se atentar para o fato de que, embora seja da competência do CONAMA a feitura da política ambiental, inclusive para os assentamentos rurais, ficou resguardada aos Estados e Municípios a competência para a elaboração de normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o ambiente, observadas as diretrizes do CONAMA. Essa possibilidade de a União e os Estados poderem disciplinar a mesma matéria advém da competência concorrente9, mas deve-se realçar que as políticas estabelecidas pelo Estado não podem colidir com as disposições da União. Acrescente-se ainda o fato de que a própria legislação justifica essa concorrência de competência, tendo em vista que os critérios de exigibilidade e de implementação do licenciamento devem levar em consideração as peculiaridades do empreendimento ou da atividade, sendo isso mais facilmente alcançado quando há legislação específica para uma área restrita, ou seja, quando é feita por Estados ou Municípios.
O CONAMA também desempenha a função de órgão responsável pelo julgamento dos recursos administrativos referentes às penalidades aplicadas pelo IBAMA, tendo como presidente o Secretário do Meio Ambiente do país.
As emanações de vontade do CONAMA são feitas através de resoluções10 “quando se tratar de deliberação vinculada a diretrizes e normas técnicas, critérios e padrões relativos à proteção ambiental e ao uso sustentável dos recursos ambientais”; moções; “quando se tratar de manifestação, de qualquer natureza, relacionada com a temática ambiental”; recomendações, “quando se tratar de manifestação acerca da implementação
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Competência, segundo Silva (2000, p. 479), é a “faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões”. Já a competência concorrente, segundo o mesmo autor, compreenderia duas dimensões “(d.1) possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria por mais de uma entidade federativa; (d.2) primazia da União no que tange à fixação de normas gerais” (p. 481).
10 Os trechos realçados nesta página estão disponíveis em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/estr. cfm>. Acesso em: 8 set. 2005.
de políticas, programas públicos e normas com repercussão na área ambiental, inclusive sobre os termos de parceria de que trata a Lei n.o 9.790, de 23 de março de 1999”; e proposições e decisões, referentes à análise de multas e outras penalidades administrativas aplicadas pelo IBAMA.
3.1.3. IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Na- turais Renováveis
O IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) é o órgão que atua junto ao CONAMA, delineando a política ambiental do país. No Brasil, é o órgão que tem legitimidade para propor ao CONAMA “normas e padrões para implantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento ambiental”11 e outras.
Além da competência para propor as normas para o licenciamento ambiental, o IBAMA tem autonomia para atuar nos órgãos estaduais e municipais, na fiscalização dos cumprimentos das normas ambientais do país, estabelecendo, inclusive, punições para o desrespeito à legislação pátria.