Prospektteori

Na década de 1990, o Estado neoliberal passaria a assumir as funções específicas de proteger os contratos privados, garantir a propriedade e estimular a competição entre as empresas. Ao Estado caberia a função de impedir que indivíduos ou organizações prejudicassem o funcionamento da economia de mercado. As privatizações, o desenvolvimento do mercado, o reforço dos controles financeiros e a implementação de parcerias entre a administração pública e privada foram utilizadas como forma de reduzir as despesas públicas. Utilizando a expressão de Rouban (2004, p. 15) esse processo representa a passagem do faire (fazer) para o faire faire (fazer fazer) por meio especialmente da descentralização.

Neste período, identificou-se o aumento das políticas públicas de turismo comprometidas com a produção e reprodução do capital, para a qual a viabilização de obras voltadas a aumentar o fluxo de visitantes e de viabilizar melhorias na infraestrutura básica e turística foram implementadas pelo Estado com o objetivo de desenvolver o turismo no território. A discussão sobre o meio ambiente ganha importância no país, especialmente com a Conferência das Nações Unidas para o meio ambiente realizada em 1992, destacando o paradigma da sustentabilidade no qual consolida, conforme Sarti e Queiroz (2012, p. 17) “o pensamento que concebe o desenvolvimento econômico dentro de certos limites balizados por princípios éticos, prudência, justiça e viabilidade”.

A partir de 1994, com a implantação do Plano Real e o controle da inflação foram desenvolvidas condições para o planejamento do setor no longo prazo. O setor público foi influenciado por ideias do “gerencialismo” ou Nova Gestão Pública, inspirados no governo de Margareth Thatcher, que repousa, de acordo com Chevallier (2009, p. 86), sobre a convicção de que “a administração pública é obrigada a se inspirar no modelo de gestão da empresa privada, modelo julgado mais producente”.

Essa reforma modificou sensivelmente a maneira de formulação e implementação das políticas públicas ao promover a descentralização do poder decisório aos níveis subnacionais e ao permitir o envolvimento e o controle de um número maior de atores sociais no processo. Nesse período, segundo Cruz (2002), assistem-se ao alargamento e ao aprofundamento da ação pública federal voltada ao desenvolvimento do turismo, onde se valoriza o espaço,

tornando-o mais atrativo ao capital privado com o fornecimento de infraestrutura básica e de acesso e de financiamentos ao setor de hospedagem.

No Nordeste, especificamente nos Estado de Alagoas, Paraíba, Pernambuco e Rio Grande do Norte foi desenvolvida uma política de megaprojetos turísticos que possuía como objetivo comum desenvolver o turismo na região, através da ampliação da infraestrutura hoteleira e tinha os respectivos governos estaduais como principais empreendedores e patrocinadores através de incentivos fiscais e financeiros (CRUZ, 2002).

Esse modelo foi baseado na construção de grandes empreendimentos hoteleiros na região litorânea o qual proporcionou uma infraestrutura territorialmente concentrada em áreas de interesse turístico. Essa concentração está de acordo com o pensamento de Chesnais (1996, p. 17), para o qual “as operações feitas com finalidades lucrativas [...] são, por definição, seletivas”, ou seja, não são todas as áreas do planeta que interessam ao capital, mas partes onde determinados critérios podem ser atendidos, como por exemplo, o de retorno financeiro.

O modelo que estava implícito na política acima era o de polos turísticos, o qual foi adotado também pelo Banco do Nordeste ao promover o Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) posteriormente. A ideia de polo turístico está baseada na de polos de desenvolvimentos definido por Perroux (1964) apud Bardelli (2004, p. 5, tradução nossa)46 como “uma unidade econômica motriz ou um conjunto formado por tais unidades [...] a qual exerce sobre as outras unidades que ela mantém relação efeitos de atração”. No turismo, esses polos constituem-se por empresas voltadas para a prestação de serviços e produtos aos turistas as quais se unem visando obter competitividade e mercado.

Os estados do Nordeste do país empreenderam políticas públicas no sentido de atrair grandes investimentos nacionais e internacionais em detrimento do estímulo aos pequenos e médios negócios do trade turístico. Essas ações são percebidas nas regiões de interesse turístico nos empreendimentos imobiliários e turísticos em fase de implantação ou conclusão. A competitividade, entre indivíduos, empresas e entidades territoriais, torna-se imprescindível, uma vez que a mesma passa ser considerada como benefícia.

No âmbito de turismo, os estados e municípios passaram a não apenas atuar na implementação de políticas públicas, mas também na formulação das mesmas. Um dos grandes desafios a ser enfrentado seria o aumento da capacidade de gestão das unidades subnacionais dessas políticas. Para atuar nesse âmbito, o governo federal desenvolveu programas de fortalecimento institucional dessas unidades a exemplo do Plano Nacional de

46 _{Do original: Un pôle de développement est une unité économique motrice ou un ensemble formé par de telles} unités. […] Elle exerce sur d’autres unités avec qui elle est en relations, des effets d’entraînement.

Municipalização do Turismo (PNMT), inserido na Política Nacional de Turismo, no governo de Fernando Henrique Cardoso, e também do Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR), inserido posteriormente no governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Ressalta-se, desde então, que esses dois programas foram implementados em Porto de Galinhas e contribuíram para discussão coletiva das ações governamentais e investimentos a serem realizados no local, conforme apresentado na próxima seção. Pela importância conferida a eles, aqui, serão apresentadas as concepções gerais dos dois programas.

Em 1994, a EMBRATUR havia identificado cerca de setecentos municípios com potencial para o desenvolvimento turístico. O governo FHC tornou explícito que esses municípios antes de necessitarem de recursos financeiros para investimentos turísticos, precisariam entender e aprender a importância de se reconhecer e trabalhar o turismo de forma profissional como uma alternativa viável, eficiente e consistente de desenvolvimento econômico e social. O Programa baseou-se nas orientações da OMT com o propósito de:

implementar um novo modelo de gestão da atividade turística, simplificado e uniformizado, para os estados e municípios, de maneira integrada, buscando maior eficiência, eficácia e efetividade na administração da atividade turística, adotando a metodologia de enfoque participativo para a formação de sua equipe técnica de operacionalização (BRASIL, 1995).

A ideia propagada era a de que haveria desenvolvimento turístico a partir das discussões dos problemas existentes e definições das estratégias de ação em âmbito local. A metodologia de trabalho estava, portanto, baseada na gestão participativa obtida por meio das "Oficinas de Capacitação” compostas por grupos de trabalho na qual os participantes, com base em documentos norteadores, propunham o enfrentamento da situação definida como problemática (BRASIL, 1995). O PNMT teve como princípios a descentralização, a sustentabilidade, o estabelecimento de parcerias, a mobilização da comunidade e a capacitação de mão-de-obra. O objetivo do programa era fomentar o desenvolvimento turístico nos municípios, com base na sustentabilidade (econômica, social, ambiental).

Conforme Brasil (2002), este programa pretendia transmitir aos gestores locais as técnicas de planejamento para dotá-los de condições para elaborar seus planos de forma autônoma. Além disso, procurava conscientizar a sociedade para a relevância do turismo e fortalecer a relação entre os níveis federal, estadual e municipal de governo entre si e destes com a iniciativa privada. O objetivo principal era fortalecer o poder público municipal, as instituições privadas e os representantes da comunidade, para que participassem da definição

e da gestão das políticas, programas e projetos turísticos baseados na sustentabilidade econômica, social e ambiental.

Beni (2008) critica, contudo, a implantação deste programa, pois o modelo prescritivo da OMT pressupunha o conhecimento prévio, por cada país membro, de seu espaço turístico. Isso, contudo não fez parte da realidade brasileira e deixou-se de analisar as diferenças regionais e foram aceitas solicitações de regiões com pouca atratividade do ponto de vista turístico, o que desviava recursos de regiões que efetivamente necessitavam dos mesmos.

O PRODETUR foi desenvolvido em parceria entre o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o BID e os governos estaduais da região Nordeste como forma de aumentar o turismo na região incrementando os níveis de emprego e renda da população. Devido a sua magnitude, o programa foi dividido em duas etapas: a primeira, o PRODETUR NE/I, disponibilizou um montante de US$ 670 milhões, sendo US$ 400 milhões de financiamento do BID e US$ 270 milhões de contrapartida local; o PRODETUR NE/ II previa o montante de US$ 400 milhões, dos quais US$ 240 milhões seriam financiados pelo BID e o restante pelos governos estaduais, municípios, Ministério do Turismo ou outros órgãos da União definidos como coexecutores do programa (BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 2006).