Considerado o berço do Direito Administrativo, a ponto de ser elevado a verdadeiro sistema,105 foi no âmbito do direito francês que este ramo jurídico assumiu, no século XIX, pioneira autonomia. Tamanha relevância do direito francês pode ser constatada pela sua influência e repercussão nos direitos administrativos da Itália, Alemanha, Espanha, Portugal, bem assim dos países latino-americanos.
Conforme as lições de Georges Vedel,106 o regime administrativo francês comporta quatro princípios essenciais. De um lado, relacionados às prerrogativas da Administração, encontram-se (i) o princípio da separação das autoridades administrativas e judiciárias, fundamento do contencioso administrativo adotado naquele país, bem como (ii) o princípio concernente ao regime particular dos atos administrativos, de que decorrem o poder de tomar decisões executórias e as prerrogativas dos contratos administrativos. De outro, atinentes às
103 Princípios Gerais de Direito Administrativo, p. 95. 104 Droit Administratif , p. 19.
105 CRETELLA JÚNIOR tece críticas a essa categorização. Assinala que o “direito francês não é um sistema, no
sentido amplo, rigoroso e técnico que aqui estamos atribuindo ao termo. É um direito ou, quando muito, em subsistema”. Direito administrativo comparado, p. 130.
sujeições, vislumbram-se (iii) o princípio da legalidade, que submete a atuação da Administração ao direito, e (iv) o princípio da responsabilidade do poder público, que impõe a reparação dos danos causados pelo Estado.
Todos estes princípios, de uma forma ou de outra, em maior ou menor grau, estão relacionados ao atributo da autoexecutoriedade.
Do primeiro, originário de uma concepção peculiar do princípio da separação entre os poderes, extraiu-se a regra que interdita aos tribunais judiciários conhecer os litígios administrativos. Como salientado por Eduardo García de Enterría e Tomás-Ramón Fernández, em análise histórica acerca da relação entre função administrativa e jurisdicional adotada na França, diferentemente do modelo inglês de separação dos poderes, “la Asamblea [Constituyente], sin embargo, interpreto la ‘separación’ en el sentido de que quedaba vedado a los jueces interferir en absoluto el funcionamiento de la Administración, en una palabra, enjuiciarla”.107
A matriz histórica de tal desconfiança em relação aos juízes advém do período pré- revolucionário, em que o denominado Parlamento exerceu as funções jurisdicionais. Órgão constituído por magistrados, verificou-se durante certo tempo uma maciça ingerência nos assuntos reais, baseada em um amplo controle das decisões administrativas, sobretudo aquelas que repercutiam sobre os particulares, então súditos. Haja vista a influência das novas filosofias políticas e, igualmente, dos interesses da classe burguesa em franca ascensão, a intenção evidente era limitar o poder do monarca, cingir-lhe as esferas e os modos de atuação. Até então entendido como absoluto e impassível de controle, à atuação real somente se contrapunha a sua própria vontade. Com a atuação do Parlamento, deu-se uma verdadeira limitação à atuação do monarca, não sendo incomum o entendimento de que neste período se deu um verdadeiro “governo de juízes”.
Ocorre que os revolucionários, agora detentores do poder, maldisseram a experiência anterior do Parlamento, de tal sorte que foi expressamente afastada a possibilidade de controle da Administração pelo Judiciário. Invocando a conhecida expressão “julgar a Administração é ainda administrar”, a opção foi nitidamente separatista. Daí a origem do contencioso- administrativo francês, que, aliás, durante sua fase inicial (entre 1789 e 1799), era desprovida
de órgão autônomo, de modo que “o julgamento dos litígios administrativos era remetido para os próprios órgãos da Administração activa”.108
Assim, com a reconhecida intenção de afastar a experiência dos Parlamentos do Antigo Regime, os constituintes revolucionários propugnaram liberarem o poder executivo dos condicionamentos judiciais.109
A par de tal concepção negativa do princípio, pende outra, de cunho positivo, atributiva de uma atuação independente da Administração. “Es explícita, como se habrá visto, la intención de dispensar a la Administración de la necesidad de obtener mediante un proceso una tutela judicial a sus pretenciones y derechos, apoderándola para una actuación autónoma, expeditiva y jurídicamente suficiente”.110 Esta a noção que cercou e justificou a atuação administrativa, inclusive pelo exercício da coação, sem qualquer intervenção do Judiciário.
O segundo princípio fundamenta de maneira mais explícita a autoexecutoriedade, vez que esta representa, como amplamente reconhecido, um atributo do ato administrativo. A própria terminologia francesa – décision exécutoire – evidencia isto. De acordo com Georges Vedel, “entre as prerrogativas de poder público que dispõe a Administração, a mais característica é sem dúvida aquele poder de tomar decisões executórias, é dizer, de fazer nascer unilateralmente obrigações e eventualmente direitos em proveito ou a cargo de terceiros sem o consentimento destes”.111 E continua: “Esta prerrogativa que porta também o
nome de prerrogativa de ação de ofício é claramente exorbitante do direito comum”.
Inolvidável a relevância do princípio da legalidade no âmbito do Direito Público. O próprio nascimento do Direito Administrativo é contextualizado no Estado de Direito. “Nada semelhante àquilo que chamamos de Direito Administrativo existia no período histórico que precede a submissão do Estado à ordem jurídica”.112
108 Vasco Pereira da SILVA, Em busca do acto administrativo perdido Perdido, p. 29. Seabra FAGUNDES
igualmente abordou a causa histórica de tal desconfiança pelo Judiciário observada na França, país em que, “por muito tempo, os partamentos, corpos judiciários, se puseram em luta contra o poder real e os intendentes (órgãos locais da Administração), embaraçando certas reformas administrativas que foram tentadas. A Revolução de 1789 veio encontrar a opinião pública prevenida, em consequência desses fatos, contra a ingerência dos corpos judiciários nos negócios administrativos. Sob essas influências, exclui a legislação revolucionária qualquer possibilidade de contato entre os Poderes Executivo e Judiciário (...)” . O Controle dos Atos Administrativos pelo
Poder Judiciário, p. 150.
109 Cf. Eduardo García de ENTERRÍA e Tomás-Ramón FERNANDÉZ. Curso de Derecho Administrativo,
p. 511. No mesmo sentido aponta Georges VEDEL, Droit Administratif, pp. 63-64.
110 Eduardo García de ENTERRÍA e Tomás-Ramón FERNANDÉZ (Ibid., p. 504). A despeito de tal passagem
representar uma análise do derradeiro período do Antigo Regime, a peculiaridade do princípio francês de separação dos poderes manteve tal estrutura de exercício do poder.
111 Ibid., p. 155.
Com base na relação de subordinação com a lei, a atuação da Administração Pública, qualquer que seja ela, merece tratamento jurídico próprio. Na medida em que a execução forçada do ato administrativo representa uma das formas de atuação mais contundentes do Poder Público, necessária a sua submissão à ordem jurídica.
Aliás, tal particularidade da coação administrativa – um dos cometimentos mais incisivos da Administração – impõe a aplicação do princípio da responsabilidade estatal, entendido como a “obrigação jurídica do Estado de deixar imune de qualquer dano ao patrimônio particular atingido por sua conduta”.113
A própria superação da teoria da irresponsabilidade deu-se em um contexto de intensificação da ação estatal, com o incremento das áreas de atuação e do poder de seus meios.