O surgimento da assistência estudantil no ensino superior é um aspecto que já foi tratado por outras produções científicas abordadas no segundo capítulo deste trabalho, o que se pode considerar como pertinente pelo menos para a compreensão de que esta ação nasce bem antes da regulamentação do Programa Nacional de Assistência Estudantil. Então o que corroborou para que uma ação tão antiga quanto à universidade4 pudesse assumir um desenho de política pública? Cabe aqui fazer uma discussão sobre o contexto de legitimação da mesma enquanto programa social na esfera das políticas públicas. É no contexto econômico, político e social da época de regulamentação do PNAES, portanto, que se buscam os elementos que dão sentido às respostas para essa questão, no intuito de privilegiar a abordagem avaliativa que se propõe aprofundada. O recorte temporal para essa análise parte da ascensão do Partido dos Trabalhadores à presidência da República do Brasil até o ano de regulamentação do PNAES, ou seja, a primeira década dos anos 2000. Inicialmente, este item busca fazer um breve apanhado desse contexto subjacente às políticas sociais, para adiante focar na política de educação profissional. Dessa forma, é necessário compreender os processos econômicos, políticos e sociais como interconectados e interdependentes no âmbito do movimento histórico.
Desde o final do século XX, vem se consolidando na América Latina, de forma geral, e no Brasil, particularmente, um cenário econômico regido por um padrão de especialização
da produção e da base exportadora centrado em commodities5 agrícolas e metálicas assim como produtos industriais de baixo valor agregado. Alguns estudos vêm abordando tal temática, como se observa no trecho abaixo.
Essa configuração não reflete uma estratégia ativa de diversificação e geração de novos mercados e oportunidades comerciais, mas o aproveitamento de vantagens naturais ou comparativas na produção e no comércio internacional. Na verdade, o dinamismo exportador reflete uma demanda externa aquecida por esses produtos característicos da região assim como na rápida capacidade de reação das economias latino-americanas a tal demanda (MOREIRA; MAGALHÃES, 2016, p. 193). Os autores acima se referem a esse perfil econômico enquanto dependente do comércio internacional e da demanda externa, uma vez que a competitividade entre os países é determinada pela ideia de existência de vantagens comparativas6 entre as nações. Essa realidade se tornou propícia para os países latino-americanos dentro da lógica de financeirização econômica desencadeada nas últimas décadas do século XX, a partir da qual o lucro das empresas é potencializado através de especulações que lhes garantem valorização fictícia. Sobre essa configuração mais ampla que o padrão de acumulação capitalista assume atualmente, os autores abaixo destacam.
A lógica do regime de acumulação de dominância financeira na condição de nova configuração da globalização se impõe progressivamente a partir do início dos anos oitenta e se afirma definitivamente em meados dos anos noventa. Este novo regime é notadamente caracterizado por transformações no regime concorrencial, com a passagem para um modelo de concorrência oligopolista mundial, pela afirmação da esfera financeira como locus privilegiado de valorização do capital e por mudança na repartição e na relação salarial (MOREIRA; BORBA, 2015, p. 02).
Assim, nos auspícios do século XXI, transformações gestadas na esfera econômica mundial impelem uma liberalização dos mercados em tempos de domínio das finanças em nível global, ou seja, a cumulação e reprodução capitalista agora se situam primordialmente no campo da especulação financeira e no sistema bancário, onde os lucros das grandes empresas multinacionais e transnacionais são potencializados em uma proporção sem precedentes. Enquanto lócus privilegiado da valorização do capital, a esfera financeira se
5 Commodities consistem em transações comerciais de produtos de origem primária, de baixo valor
agregado, a partir de especulações no mercado financeiro internacional.
6 Para seguidores da Lei das Vantagens Comparativas, cada nação deve se especializar no âmbito do
mercado internacional conforme suas competências, o que seria vantajoso do ponto de vista do mercado a regular as relações cambiais e o lucro das nações. Alguns autores adeptos dessa corrente acreditam que é positivo para o Brasil firmar sua economia em exportação de matéria prima, o que não é o pensamento de Moreira e Magalhães (2016).
funde à esfera da produção, em uma relação de interdependência entre ambas capaz de transferir riquezas da segunda em relação à primeira (MOREIRA; BORBA, 2015, p. 02). Nesse contexto, a inserção do Brasil no circuito de acumulação financeira mundial foi o ponto nevrálgico para as opções econômicas que se sucederam desde meados da década de 1990 e que se perpetuam nos anos 2000. Essa inserção do Brasil na era da financeirização foi propiciada por dois fatores principais, como indicam os autores abaixo.
Por um lado, os processos de abertura comercial e financeira, bem como o êxito da política de estabilização monetária, garantiram um ambiente favorável à retomada do influxo de capital. Por outro lado, as reformas ocorridas no setor financeiro, com a abertura do mercado brasileiro de títulos privados e públicos permitiram, juntamente com os fatores anteriormente mencionados, o ingresso ativo do país no processo de financeirização (MOREIRA: BORBA, 2015, p. 03).
Conforme citação acima, as políticas de estabilização monetária adotadas nos anos 1990 com o Plano Real, associadas à política de abertura financeira e comercial do país permitiram a entrada de moeda estrangeira na forma de investimentos externos, inaugurando a inserção da economia brasileira no circuito de acumulação financeira mundial. Essas políticas visavam à abertura do país ao mercado financeiro, a securitização da dívida externa e o controle rígido da inflação, problemas que se alastravam até início dos anos 19907.
Tal processo intensifica a “predominância das atividades comerciais e financeiras sobre as produtivas”, impulsionando profundas mudanças para a inserção produtiva do país (MOREIRA: BORBA, 2015, p. 06). Assim, sua opção pela acumulação rentista se expressou a partir da valorização de setores produtivos voltados para atender o mercado financeiro internacional, o que provocou a reprimarização econômica tendo por base as commodities, em detrimento da ampliação do setor industrial de média e alta tecnologia.
Esse padrão vem substituir o modelo de desenvolvimento econômico adotado entre as décadas de 1940 e 1970 que privilegiava a industrialização como estratégia de modernização propulsora do crescimento econômico dos países subdesenvolvidos. Maiores evidências dessa nova conjuntura são apontadas por Moreira e Borba (2015) e Moreira e Magalhães (2016), para os quais o processo de reprimarização da pauta exportadora foi acompanhado por um processo de desindustrialização da economia.
7 Uma análise mais detida sobre as medidas adotadas pelos governos de Fernando Henrique Cardoso,
Luís Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff no sentido de garantir a inserção do país na era da financeirização e seus efeitos sobre o perfil econômico que se configurou desde então consta em Paulani (2012a).
Em estudo sobre o perfil do Brasil no comércio exterior, os autores apontam que a indústria vem cedendo espaço para setores não industriais, vez que os produtos básicos têm cada vez maior representação na pauta das exportações. Moreira e Magalhães (2016, p.196), com base em informações do Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio (MDIC), apontam que a participação dos produtos básicos nas exportações totais do país saltou de 28,9% em 2003 para 47% em 2012 e a participação das manufaturas caiu de 54,3% em 2003 para 37,2% em 2012. Diante desse cenário, os autores concluem que “o Brasil volta à indesejada situação de país exportador de bens primários e de baixo valor agregado”, agora em um contexto de financeirização mundial (MOREIRA; MAGALHÃES, 2016, p. 195).
Esta posição que o Brasil assume no comércio exterior o coloca em uma situação de vulnerabilidade em relação à demanda externa, como atualmente ocorre em relação à exportação de commodities que resulta do aproveitamento de oportunidades do comércio bilateral Brasil-China (MOREIRA; MAGALHÃES, 2016, p. 196). Em curto prazo, essa situação tem garantido ao Brasil a sexta posição enquanto potência econômica. Com o aumento da demanda externa nos anos 2000, esse processo acelerou garantindo melhores taxas de crescimento do PIB, que passou de uma média de 2,0% a.a., desde os anos 1980 até 2002, para uma média de 4,7% a.a., entre 2003 e 2008 (CARLEIAL, 2016, p. 131).
Entretanto, esse novo padrão tem comprometido “o peso do setor industrial no produto interno bruto assim como o grau de sofisticação tecnológica dos bens industriais fabricados, levando a um processo de desindustrialização” (MOREIRA; MAGALHÃES, 2016, p. 197). Em longo prazo, isso representa uma tendência à perda de postos formais de trabalho e de poder aquisitivo dos assalariados, uma vez que, predominando as atividades comerciais e financeiras sobre as produtivas, “o mercado assalariado local não constitui um elemento dinâmico nesse padrão de reprodução do capital” (MOREIRA; MAGALHÃES, 2016, p. 197).
Moreira e Borba (2015) apontaram duas importantes constatações sobre a relação entre a situação da indústria brasileira e a geração de empregos formais, no período de 2002 a 2012: a indústria geral não ganhou importância na geração de empregos nos últimos anos” (MOREIRA; BORBA, 2015, p. 13) e ainda; “a composição do emprego formal na indústria continua concentrada nos setores de baixa e média-baixa tecnologia” (MOREIRA; BORBA, 2015, p. 14).
Apesar desse resultado negativo no setor industrial, o governo brasileiro se beneficiou do crescimento econômico garantido pela reprimarização para dinamizar o mercado interno. As principais medidas tomadas nessa direção foram: 1) uma política de valorização do salário
mínimo, que passou a crescer mais de 70% entre 2002 e 2013 e recuperou o seu valor real depreciado durante o período anterior, chegando em 2013 ao patamar nominal do ano de 1983, o maior desde então (MOREIRA; MAGALHÃES, 2016, p. 201); 2) ampliação de postos formais de trabalho, redução do desemprego, que caiu de 10% em 2001 para 7,3% em 2011 e redução da informalidade, que caiu de 55,1% em 2001 para 45,4% em 2011 (CARLEIAL, 2016, p. 133 e 137) e; 3) expansão de crédito a pessoas físicas, somada à expansão de financiamento habitacional, que dentre as demais medidas, é considerada a maior responsável pelo movimento de ampliação do mercado interno (MOREIRA; MAGALHÃES, 2016, p. 203).
Tais resultados, todavia, não implicam em mudanças estruturais no mundo do trabalho, nem melhorias nas condições de trabalho no Brasil. Evidenciam somente “a inserção dessa parcela do mercado na dinâmica de realização da produção capitalista mundial, absorvendo cada vez mais bens de consumo duráveis por meio do uso de crédito, também fazendo parte da dinâmica financeira global” (MOREIRA; MAGALHÃES, 2016, p. 200). Nas palavras de Paulani (2012a, p. 98), esse sistema transforma em rentista cada um dos trabalhadores, tornando a classe trabalhadora partícipe da reprodução do capital financeiro. A autora ainda conclui: uma economia que sustenta sua dinâmica no mercado de consumo propiciado pelo acesso ao crédito e na demanda externa por commodities não possui autonomia e encontra obstáculos frente as frequentes crises financeiras mundiais (PAULANI, 2012a, p. 98).
A dinamização do mercado de consumo interno, pautada no acesso ao crédito, não representa, portanto, um sinal de prosperidade em longo prazo. Apesar do processo de reprimarização e desindustrialização brasileira ter promovido o crescimento econômico de curto prazo, tal situação é analisada pelos especialistas como um risco recorrente, em longo prazo, uma vez que tal crescimento não se sustenta no estímulo a real acumulação produtiva, que fica aquém dos ganhos dos setores estritamente financeiros (PAULANI, 2012a, p. 98).
Assim, os riscos de uma economia com esse padrão são sempre latentes e visíveis em períodos de crise global, como verificado em 20088. Apesar do atrativo da exportação de bens primários, a reprimarização da economia brasileira torna-se um risco maior para o desenvolvimento da economia interna, pois não estimula o aumento da renda real dos
8 Em 2008, a crise financeira foi desencadeada no centro do capitalismo mundial a partir da
especulação imobiliária americana que, de forma sistêmica, atingiu o mercado financeiro internacional, inclusive repercutiu no Brasil.
trabalhadores. Associada ao processo de desindustrialização, vulnerabiliza a economia de países periféricos aos ditames do capital estrangeiro, na era da financeirização da economia, que pode incidir ainda mais duramente em períodos de crises, ocasionando especialmente a socialização das perdas entre a população.
Fazendo um resgate da história da economia brasileira, por um lado, o modelo primário exportador representou um atraso, tanto do ponto de vista do crescimento econômico, devido à relação subordinada que o país estabelecia com países desenvolvidos centralizadores do excedente produzido a partir da comercialização dos produtos agrícolas brasileiros; quanto sob o aspecto social expresso através da concentração de renda por meio da estrutura fundiária existente, extremamente desigual9. Por outro lado, a reprimarização da
economia brasileira representa um risco gerador de dívida externa e concentração de renda, embora se verifique nesse novo contexto um avanço em relação à expansão do mercado interno de consumo, fruto de uma política econômica basicamente baseada no acesso dos trabalhadores ao crédito, característica particular do processo de financeirização da economia brasileira.
Tal processo, orquestrado na trama da lógica capitalista contemporânea, teve o Estado como principal protagonista. Foi o Estado que, portanto, conduziu tal processo, como se demonstrou anteriormente através de medidas de abertura econômica e financeira adotadas pelos governos brasileiros. Considerando, então, o Estado como instância política que se alia às determinações econômicas, cabe ainda discutir sobre o contexto político brasileiro contemporâneo. Para tanto, parte-se do pensamento de Carvalho (2010, p. 183), para quem “o campo político revela-se como a via pela qual se efetiva a disputa democrática, incorporando dissenso e conflitos com a lógica do capital”.
A chave analítica tomada pela autora para desvendar o contexto político e o Estado brasileiro contemporâneo é a “confluência contraditória entre democratização e ajuste à nova ordem do capital” (CARVALHO, 2008, p. 21). A primeira dimensão se faz presente a partir do contexto de redemocratização do país nos anos 1980, quando um potencial democrático ampliado pela via da participação política buscava se efetivar por meio do interesse público e
9 Esse resgate histórico será abordado ainda neste capítulo, na seção que trata sobre o
desenvolvimentismo. Como o objetivo desta seção é analisar o contexto mais recente, fez-se aqui apenas uma comparação entre dois momentos distintos da história brasileira, uma vez que estamos considerando o processo de reprimarização econômica, que com o prefixo “re”, já evidencia um retorno ao passado ou retrocesso.
da ampliação de direitos. A segunda se faz sentir através da lógica da mercantilização que se sobrepõe e captura o Estado, no mesmo período, a fim de que se institua o processo de ajuste a essa lógica. Tais concepções, na visão da autora, constituem o tecido do Estado brasileiro em duas configurações distintas: o Estado democrático e o Estado ajustador, no qual o segundo se impõe ao primeiro, submetendo-o.
Carvalho (2002) analisou o papel do Estado para a garantia da inserção brasileira na economia global. Para ela o papel do Estado foi decisivo nesse processo, assumindo nitidamente um intervencionismo de novo tipo, “funcional às exigências de acumulação do capital nos ciclos de ajuste” (CARVALHO, 2002, p. 14).
No passado, o Estado desenvolvimentista promoveu a acumulação estatizando, ou seja, garantindo toda a infraestrutura ao capital industrial. Agora, o Estado favorece a cumulação privatizando, voltando-se, assim, para aqueles que estão no setor financeiro ou no setor produtivo. Na prática, portanto, através das privatizações, o Estado beneficia bancos, empreiteiras, grandes grupos industriais e grupos financeiros (CARVALHO, 2002, p. 14).
Assim, o Estado transfere sua intervenção direta no setor produtivo para a tarefa de regulação do mercado, assumindo um papel “eminentemente ajustador, que tem como marca essencial a submissão ao mercado”, favorecendo a acumulação rentista e o enriquecimento das empresas na esfera financeira (CARVALHO, 2002, p. 13). Na década de 1990, no Brasil, vivenciou-se um processo de “reforma” do Estado que consistiu em um processo de enxugamento do Estado reduzido ao seu papel gerencial no âmbito da economia de mercado, em detrimento de sua dimensão social, o que caracteriza um retrocesso às conquistas constitucionais.
Desmistificada a ideia de crise do Estado, propagada a partir do ideário neoliberal que conduziu sua “reforma”, Carvalho (2010) defende que na atualidade há o seu “regresso sem partida”, posto que sua intervenção ativa esteve presente na esfera do ajuste econômico, desde o final do século XX e permanece durante as primeiras décadas do século XXI. Há, portanto, um continuísmo das ações do Estado nessa direção. Embora as forças democráticas exerçam fissuras no tecido estatal, não conseguem romper com a lógica que se sobrepõe.
Percebe-se que no escopo político, cujo potencial democrático exprime-se muito mais no papel do que na prática, tem prevalecido a figura do Estado ajustador, em detrimento do Estado democrático de direitos. Considerando, portanto, esse quadro econômico e político brasileiro recente, resta questionar acerca do contexto social inerente a esses processos de
ajuste. Em outras palavras: quais os efeitos desse quadro conjuntural sobre as condições de vida da população brasileira e como são conduzidas as políticas sociais contemporâneas?
Em princípio, cabe ressaltar que embora o Brasil tenha obtido posição de destaque mundial em termos de crescimento econômico, mantém sua condição de país com os maiores índices de desigualdade social, o terceiro pior do mundo segundo a Organização das Nações Unidas (BOSCHETTI, 2012, p. 48). O caminho percorrido pelo país, portanto, via reprimarização e desindustrialização na era da financeirização econômica não promoveu uma distribuição de renda considerável que efetivamente representasse a melhoria das condições de vida da maioria da população. Ao contrário, o modelo econômico vigente parece conviver sem constrangimentos com as mazelas sociais de uma economia dita emergente e que atualmente ousa metas compartilhadas com os demais países do BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul).
Algumas evidências desse descompasso podem ser encontradas em estudo de Gonçalves (2012) sobre a desigualdade de renda durante a primeira década do século XXI na América Latina. O autor aponta que, embora incipiente, houve uma tendência de redução da desigualdade de renda na região entre 2003 e 2008, de acordo com o coeficiente de Gini, que cai de 55,1 em 2002 para 51,0 em 2008 e, no Brasil, registra-se queda de 63,4 em 2002 para 57,9 em 2009 (GONÇALVES, 2012, p. 17). Também a razão entre a renda média dos 20% mais ricos e a renda média dos 20% mais pobres foi reduzida no período de 2003 a 2008, caindo de 23,3 em 2002 para 17,2 em 2008 e, no Brasil, reduzida de 34,4 em 2002 para 23,9 em 2009 (GONÇALVES, 2012, p. 18). Apesar da evidência de queda da desigualdade de renda, contudo, o autor afirma que “os países da América Latina continuam com coeficientes de Gini muito mais elevados do que a média mundial”, ou seja, com índice de 51,6 diante da média mundial de 39,5, o que revela que a mudança nos índices da América Latina foi realmente incipiente, incapaz de alterar a desigualdade social que persiste na região e, particularmente, no Brasil (GONÇALVES, 2012, p. 19).
O autor ainda tece alguns argumentos que julga ter favorecido a redução da desigualdade na América Latina: primeiro, a legitimidade do Estado e a estabilidade política; segundo, o peso das políticas de redução da desigualdade nas disputas eleitorais (GONÇALVES, 2012, p. 24) e; por último destacamos abaixo.
O terceiro argumento é que a redução da desigualdade tem sido bem-sucedida graças, em grande medida, à menor vulnerabilidade externa conjuntural dos países da região em decorrência da fase ascendente da economia mundial no período de
2003-2008. O afrouxamento da restrição de balanço de pagamentos permite maior dinamismo econômico (renda, emprego, crédito, etc.) e geração de excedentes que viabilizam políticas públicas. Não é por outra razão que, com a crise global em 2008-2009, parece ter ocorrido reversão ou interrupção da tendência de queda da desigualdade no conjunto dos países (GONÇALVES, 2012, p. 26).
Assim, para o autor, a redução da desigualdade de renda na América Latina não foi ocasionada somente sob o efeito da ação governamental nesses países, mas devido a uma condição conjuntural que beneficiou alguns deles principalmente. Portanto, efeitos conjunturais sobre o crescimento econômico e a distribuição de renda, impactados por fases ascendentes ou de crises globais, parece ser uma tendência contemporânea para o Brasil. Além de contingenciais, “as políticas econômicas e sociais que geram leve aumento de rendimentos não atacam as causas estruturais da desigualdade econômica e social” (BOSCHETTI, 2012, p. 46). Portanto, embora a redução da desigualdade possa ser importante ao se considerar o cotidiano das famílias, não representa alterações de forma significativa na estrutura de classes.
Em relação às políticas sociais, observa-se nos estudos de Boschetti (2012, p. 52) uma elevação dos investimentos na primeira década do século XXI na América Latina, com a média do gasto público saltando de 11,3% do PIB em 1990-1991 para 17,9% em 2008-2009, distribuído nas diversas áreas. Grande marca do governo Lula, os programas de transferência