Ao longo de sua história, a democracia já foi dotada de vários sentidos. Já foram associadas a ela ideias antigas de auto-governo, soberania popular, igualdade, ideias modernas como eleições e representação, até ideais mais atuais como proximidade, imparcialidade e reflexividade – cada uma indicando no seu momento histórico o significado predominante da forma e legitimidade democrática (ROSAVALLON, 2011).
Ao longo do século XX, a democracia liberal teria se consolidado como modelo hegemônico, com seus ideais de igualdade e liberdade (BOBBIO, 1997). O ideal de liberdade se referiria à ideia de valorização da autonomia e do direito que cada indivíduo possui para agir e se expressar como quiser. Dentro de uma tradição de liberalismo político, “uma comunidade liberal justa é aquela que propicia a seus membros as condições para que cada um possa agir com base em suas próprias convicções sobre aquilo que tem valor intrínseco na vida” (VITA, 2008:93). Já a igualdade remeteria à noção de que cada um, apesar dos seus interesses diferentes e divergentes, deve ser considerado igual perante o Estado. Todos deveriam ter a mesma oportunidade de participar da vida pública. Em se tratando da teoria democrática ao longo do século XX, foi alegado que a democracia não poderia ser interpretada como mais do que um procedimento mínimo de governo, responsável por garantir a eficácia administrativa através do revezamento das elites no poder, por meio de eleições livres e competitivas (SCHUMPETER, 1984). Nesse sentido, qualquer expectativa que apresentasse ideais abstratos e normativos em relação ao sistema democrático liberal, que incluísse em seu interior a massa da sociedade ou que exijisse responsabilidades maiores que o simples funcionamento eleitoral-representativo adequado, seria uma maneira de descaracterizar a verdadeira função dos governos democráticos. Apesar de consolidado, este modelo democrático liberal não se manteve imune a críticas. É a partir dessas críticas e suas discussões sobre o potencial emancipador que ainda resta à democracia que baseamos nosso debate.
Começamos este capítulo com uma defesa da democracia, defesa esta que pode ser feita desde vários pontos de vista. Em primeiro lugar, acreditamos que a democracia envolve cidadãos
com real poder de influenciar as decisões que afetam suas vidas, isto é, um ideal de inclusão: “Only in a democratic political system, furthermore, do all members of a society in principle have the opportunity to try to influence public policy to serve or protect their interests” (YOUNG, 2000:17). Para além disso, a democracia seria a melhor forma política para impedir que as lideranças abusem do poder, ou seja, ela também está conectada com um ideal de accountability: “We believe that democracy is the best political form for restraining rulers from the abuses of power that are their inevitable temptations” (YOUNG, 2000:17).
Ao eleger nossos representantes, dentro dos domínios Legislativo e Executivo, o ideal de inclusão é atualizado: “elections provide means of indirectly including of all affected by collective decisions when they are conducted under conditions of universal franchise, popular control over the agenda, equal ability to make views known and enlightened understanding” (DAHL, 1998:37-8). Essa representação se manteria inclusiva se aos cidadãos é assegurada a possibilidade de accountability, seja diretamente através do voto, seja indiretamente pelas instituições de auditoria e fiscalização – estudadas nesta tese.
Assim, esta tese propõe conectar a democracia com dois princípios básicos. Em primeiro lugar, democracia significa que todos os membros de uma comunidade política têm a oportunidade de tentar influenciar as decisões políticas – um ideal de inclusão – e isso é possível porque ela seria a melhor forma política para impedir que os governantes abusem do poder – um ideal de accountability. A escolha desta tese é pensá-los a partir de um entendimento deliberativo da prática democrática, propondo a publicidade como ponto-chave das resoluções políticas.
Com esses dois princípios em mente – da inclusão de todos os afetados e da accountability – nosso enfoque na democracia será a partir de uma perspectiva que a conecta com a ideia de que participar na política envolve mais do que a mera agregação de preferências, envolveria um processo de “thoughtful interaction and opinion formation in which citizens become more informed of better arguments and more general interests” (REHG, 1998:xx).
De acordo com o modelo deliberativo, a democracia envolveria uma ênfase na discussão, no processo de entendimento através da fala, de diálogo com o outro. Seus participantes chegariam a decisões não através da força do maior número, mas sim através da troca de razões. Segundo Young (2000), podemos identificar quatro princípios normativos neste modelo. Em primeiro lugar, decisões democráticas só seriam legítimas se todos os afetados
são incluídos no processo de discussão e decisão. Esse princípio inclusivo visa permitir a máxima expressão de interesses, opiniões e perspectivas no processo democrático.2
Juntamente com este princípio está o ideal de igualdade política: os afetados devem ser incluídos em iguais termos. Aqui encontramos o direito à igual oportunidade de se expressar. Em terceiro lugar, teríamos o princípio da razoabilidade (reasonableness). Os participantes entrariam na discussão para resolver problemas coletivos, com vistas a alcançar entendimento mútuo, dispostos a mudar de opinião e a serem persuadidos. Por último, a interação entre os participantes no processo democrático de tomada de decisão coletiva formaria um público, constituído por uma pluralidade de experiências coletivas e individuais, histórias, compromissos, ideias, interesses e objetivos. Neste público plural, os participantes devem se reportar aos outros de forma accountable: devem tentar expressar suas experiências particulares, interesses e propostas de forma que os outros possam entender e devem expressar os motivos de suas demandas de forma reconhecida pelos outros como aceitável. Isso significa que para que o conteúdo de uma expressão seja público, não precisa ser imediatamente entendido por todos, mas a sua expressão deve objetivar, na sua forma e conteúdo, ser entendível e aceitável.
Diferentemente do modelo deliberativo, podemos encontrar na teoria democrática um diagnóstico cético em relação à democracia. O modelo agregativo, por exemplo, a postula como equivalente a um processo de agregação de preferências dos cidadãos, levado a cabo através da competição entre diferentes grupos e interesses.3 Esse modelo foi descrito da
seguinte forma:
Voters pursue their individual interest by making demands on the political system in proportion to the intensity of their feelings. Politicians, also pursuing their own interests, adopt policies that buy them votes, thus ensuring accountability. In order to stay in office, politicians act like entrepreneurs and brokers, looking for formulas that satisfy as many, and alienate as few, interests as possible. From the interchange between self-interested voters and self-interested brokers emerge decisions that
2 Os interesses têm a ver com o que precisamos para alcançar os fins que queremos; as opiniões são os
princípios, valores e prioridades que fundamentam o nosso juízo acerca de qual política deve ser seguida; e as perspectivas estão conectadas ao tipo de experiência social, sendo diferentes pontos de vista que membros de um grupo têm sobre os processos sociais. Conforme a sua posição social, a pessoa se encontra sintonizada com certos significados e relacionamentos sociais. Cada posição é estruturalmente definida e produz experiências e compreensões particulares que deveriam ser representadas politicamente. Para a defesa dessas três formas como os cidadãos podem ser representados, ver Young (2000).
3 Usamos o termo “agregativo” e não “pluralista” seguindo a interpretação de Young (2000), para quem nem a
promoção do pluralismo ou de interesse legítimos seria incompatível com a interpretação deliberativa da democracia. As características desse modelo agregativo que mais se contrapõem ao deliberativo são aquelas que interpretam o processo democrático como semelhante ao processo econômico ocorrido no mercado, e entende a construção de razões políticas como um processo análogo a ações estratégicas dentro de um contexto de mercado competitivo. Para críticas desse modelo agregativo, ver Barber (1984), Dryzek (1990), Barnard (2000).
come as close as possible to a balanced aggregation of individual interests (MANSBRIDGE, 1980:17).
Dentro desse modelo, a democracia seria um processo competitivo no qual partidos políticos e candidatos ofereceriam suas plataformas e tentariam satisfazer o maior número de preferências possível. Cidadãos com interesses em comum se organizariam em grupos de interesse a fim de influenciar partidos e políticos eleitos. Assumindo que os processos de competição, formulação de estratégias, formação de coalizões e respostas a pressões seriam abertos e justos, o resultado das eleições e das decisões políticas refletiria a agregação das preferências mais fortes entre os cidadãos.
Todavia, perspectivas teóricas como esta, construídas a partir do comportamento baseado na escolha-racional dos participantes, falham em perceber, por exemplo, que as preferências não são dadas – elas podem mudar durante o processo político – e que esse processo de transformação de preferências não é cego, mas sim resultado de uma formação da vontade política construtiva e autônoma: “because preferences are conceived as exogenous to the political process, furthermore, there can be no account of how people’s political preferences has changed as a result of interacting with others or participating in the political process” (YOUNG, 2000:20). Faltaria a essa perspectiva agregativa uma ideia forte de publicidade, de um “público” formado pela interação dos cidadãos, de possibilidade de coordenação e cooperação política. Aqui estaria a chave de como pensar os ideais democráticos de inclusão e accountability através de uma perspectiva deliberativa: pela centralidade dada à publicidade. A accountability é um princípio fundamental para a manutenção da publicidade. As decisões políticas devem ser tomadas no espaço público, e estas decisões públicas devem ser mantidas accountable. Se o princípio da accountability não é observado nos governos democráticos, não é possível constituir a inclusão e, por sua vez, não se assegura o respeito ao princípio da publicidade. Por outro lado, se a publicidade é assegurada, a inclusão também o é. Essa publicidade assegurada constituiria o poder de forma a não ferir os princípios democráticos da inclusão e accountability.
Na próxima seção veremos como o princípio da inclusão foi elaborado por essa teoria deliberativa, como uma forma de se atualizar a velha promessa do auto-governo de cidadãos livres e iguais.