“para o cumprimento de suas atribuições e alcance de suas finalidades, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal deve realizar suas atividades com foco nos resultados da ação governamental, para o qual utilizará de metodologia de planejamento específica, com ênfase na visão dos programas de governo como fator básico de organização da função pública, e na gestão pública como mobilização organizacional para o alcance desses resultados (BRASIL, 2001b).
A execução dos programas constitui, portanto, objeto central de atuação do Sistema de Controle Interno, orientadora da estratégia de planejamento das ações de controle, que inicia com o mapeamento das políticas públicas de cada ministério, para identificação dos macro-objetivos, recursos, agentes responsáveis e interfaces, com o objetivo de conhecer a importância estratégica de cada uma dessas políticas e seus programas.
Após o mapeamento das políticas e identificação dos programas, estes são hierarquizados, segundo a percepção do Controle, em essenciais, relevantes e coadjuvantes, com base em critérios políticos e estratégicos, considerando os riscos relativos à materialidade, relevância e criticidade.
Uma vez selecionados os programas para atuação do Controle Interno, detalha-se as ações dos respectivos programas com vistas à elaboração de relatório de situação. Em seguida, é definido o plano estratégico da ação selecionada para investigação, incluindo o levantamento dos pontos críticos e frágeis com potencial para impactar a sua execução, e se define a abordagem a ser adotada. Com base no plano estratégico, são elaborados o plano operacional e os instrumentos de coleta de dados. Nessa ocasião também se estabelece a época mais oportuna para realização dos trabalhos.
121 A metodologia de trabalho adotada pela SFC, segundo a IN/SFC n. 01/2001, abrange
os aspectos pertinentes ao conhecimento das Ações de cada Ministério, à percepção sobre as principais áreas de atuação e pauta política específica, à compreensão sobre o funcionamento dos Programas e respectivas Ações ou equivalentes, bem como avaliação sobre as unidades responsáveis pelas diferentes etapas do processo gerencial de implementação da Política Pública e o planejamento das ações de controle a serem implementadas para avaliação da execução dos Programas de Governo e da Gestão Pública (BRASIL, 2001).
A estratégia adotada pela SFC classifica as ações de controle em sistemáticas, assistemáticas (sorteios) e operações especiais. O controle sistemático tem como premissa a existência do planejamento mencionado anteriormente e o assistemático diz respeito às excepcionalidades, que, pelas suas características e riscos, demandam a intervenção do Controle dispensando-se o planejamento completo.
As ações sistemáticas são selecionadas utilizando-se a Curva ABC, segundo os critérios de hierarquização já citados, onde são priorizados, em média, 60 programas por ano dentre aqueles constantes da LOA. A partir da identificação das principais ações e da elaboração do relatório de situação, há interação com o gestor responsável, para melhor compreender o programa e seus pontos críticos com vistas à elaboração do plano estratégico, com base no qual será elaborado o plano operacional, que detalha a forma de execução das ações de controle.
Utilizando-se amostragem estatística são selecionados os locais a serem visitados para aplicação dos instrumentos de coleta de dados (questionário estruturado e relatos de constatação).
Depois de concluída 35% da execução do plano operacional, elabora-se o primeiro balanço, por meio de nota técnica, detalhando a situação constatada por município e por programa. Essa nota técnica é discutida com os gestores responsáveis, onde são apresentadas recomendações para adoção de providências (caso geral). Nessa oportunidade, negocia-se com o gestor as medidas necessárias para implementar as recomendações sugeridas na nota técnica.
O acompanhamento da implementação das recomendações é realizado de acordo com a estratégia de cada Coordenação de Área da SFC, e, necessariamente, quando do levantamento de Contas Anuais, no caso das Unidades que apresentam Contas. No entanto, a SFC adota um plano permanente de providências para o acompanhamento contínuo e sistemático de tudo que foi produzido pela Secretaria.
122 As ações assistemáticas são realizadas por intermédio dos sorteios de municípios para fiscalização da aplicação dos recursos federais transferidos. Nessas ações, para cada município selecionado, de acordo com o número de habitantes, levantam-se os dados relativos às transferências de recursos federais realizadas. Para os municípios com até 20 mil habitantes, são identificados todos os recursos repassados; entre 20 e 100 mil, aqueles repassados para as áreas da saúde, desenvolvimento social, educação e mais uma área sorteada. Acima de 100 mil habitantes, procede-se ao levantamento dos dados relativos aos recursos transferidos para a área sorteada e mais uma área a ser sorteada entre saúde, desenvolvimento social e educação.
O trabalho de campo é realizado de acordo com a natureza do objeto a ser fiscalizado; quando cabível, utiliza-se um plano amostral para o levantamento dos dados.
As ações de controle assistemáticas (sorteios) são programadas com base em cronograma, que fixa os prazos para conclusão de cada etapa de trabalho. Ao final é produzido um balanço geral.
Antes do balanço geral, são gerados relatórios agregados por ministério, discriminando a situação dos programas executados em cada município. No entanto, após os trabalhos de campo, é elaborado relatório preliminar (informativo ao prefeito), que é encaminhado para o prefeito para que se manifeste sobre as constatações no prazo de 10 dias. Após análise dos comentários do prefeito, o relatório é concluído e enviado novamente para o prefeito, como também para a câmara de vereadores, o promotor da comarca, o Ministério Público Federal, TCU, para as Comissões de Fiscalização da Câmara e Senado, para o ministério responsável pelas áreas das ações fiscalizadas, para AGU e, sempre que necessário, para a Polícia Federal. A partir da expedição dos avisos pelo Ministro da CGU, os relatórios finais são disponibilizados no sítio da CGU, na internet.
Finalizado o relatório dos sorteios, são encaminhadas, para os ministérios responsáveis, as respectivas notas técnicas com recomendações para implementação das medidas corretivas ou aperfeiçoadoras. No entanto, nesses casos não há negociação das medidas com os gestores, diferentemente do que ocorre quando das ações sistemáticas.
No que diz respeito ao acompanhamento das medidas, este é realizado como nas ações sistemáticas. Além disso, de acordo com Acórdão proferido pelo TCU, após 120 dias da divulgação dos resultados dos sorteios, deve ser encaminhado àquela Corte, balanço das providências adotadas para as recomendações decorrentes do sorteio em questão, bem como sobre as pendências dos sorteios anteriores.
123 A fiscalização dos programas, no período de 2003 a 2006, foi focada nas ações de sorteio. No entanto, a partir de 2006, se começou a retomar as ações sistemáticas, tendo se consolidado em 2007. Em decorrência, o numero de sorteios tem diminuído.
Quanto às operações especiais, trata-se de um tipo de ação que associa a atividade de controle, a forma de implementação da fraude. Este tipo de atividade tem origem tanto nas denúncias que são encaminhadas à CGU, como no conhecimento acumulado das demais ações do Controle. Também podem ser realizadas a pedido da Polícia Federal ou do Ministério Público Federal e, necessariamente, envolve a participação da Polícia Federal.
Para realização das avaliações, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, considera os dados e as informações disponíveis nos sistemas e registros governamentais, os quais são mensurados por meio de um conjunto de dados de indicativos e indicadores que evidenciam o desenvolvimento da gestão quanto à eficiência, eficácia, legalidade e economicidade. A IN/SFC n. 01/2001 adota as seguintes definições para esses termos:
Legalidade: Consiste na aderência dos atos e fatos de gestão praticados, aos normativos legais e técnicos que regem os mesmos.
Economicidade: Expressa variação positiva da relação custo/benefício, na qual busca-se a otimização dos resultados na escolha dos menores custos em relação aos maiores benefícios. Revela a atenção da gestão com o bom uso qualitativo dos recursos financeiros, por definição, escassos, desde a adequação da proposta orçamentária das metas a serem atingidas, passando pela coerência com respeito aos preços de mercado, o desenvolvimento de fontes alternativas de receita e a obtenção dos menores custos por produto gerado.
Eficácia: É o grau de atingimento das metas fixadas para um determinado objeto de uma ação em relação ao previsto, em um determinado período.
Eficiência: É a medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados para a realização de uma meta, frente a padrões estabelecidos. Mede, então, a utilização dos recursos de que a unidade ou entidade dispõe para realizar um conjunto de ações e operações que visam atingir um propósito de trabalho previamente programado. A eficiência está associada ao uso dos recursos disponíveis em relação aos produtos e serviços finais elaborados (BRASIL, 2001b).
Os instrumentos de controle utilizados pela SFC para realização de suas atribuições são a auditoria e a fiscalização. A auditoria tem por objetivo avaliar a gestão pública por intermédio dos processos e resultados gerenciais, como também a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, com vistas a comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados alcançados quanto aos aspectos de eficiência, eficácia e economicidade da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, operacional, contábil e finalística das unidades da administração pública.
124 As auditorias classificam-se em:
i) Auditoria de Avaliação da Gestão: esse tipo de auditoria objetiva emitir opinião com vistas a certificar a regularidade das contas, verificar a execução de contratos, acordos, convênios ou ajustes, a probidade na aplicação dos dinheiros públicos e na guarda ou administração de valores e outros bens da União ou a ela confiados, compreendendo, entre outros, os seguintes aspectos: exame das peças que instruem os processos de tomada ou prestação de contas; exame da documentação comprobatória dos atos e fatos administrativos; verificação da eficiência dos sistemas de controles administrativo e contábil; verificação do cumprimento da legislação pertinente; e avaliação dos resultados operacionais e da execução dos programas de governo quanto à economicidade, eficiência e eficácia dos mesmos.
ii) Auditoria de Acompanhamento da Gestão: realizada ao longo dos processos de gestão, com o objetivo de se atuar em tempo real sobre os atos efetivos e os efeitos potenciais positivos e negativos de uma unidade ou entidade federal, evidenciando melhorias e economias existentes no processo ou prevenindo gargalos ao desempenho da sua missão institucional.
iii) Auditoria Contábil: compreende o exame dos registros e documentos e na coleta de informações e confirmações, mediante procedimentos específicos, pertinentes ao controle do patrimônio de uma unidade, entidade ou projeto. Objetivam obter elementos comprobatórios suficientes que permitam opinar se os registros contábeis foram efetuados de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e se as demonstrações deles originárias refletem, adequadamente, em seus aspectos mais relevantes, a situação econômico-financeira do patrimônio, os resultados do período administrativo examinado e as demais situações nelas demonstradas. Tem por objeto, também, verificar a efetividade e a aplicação de recursos externos, oriundos de agentes financeiros e organismos internacionais, por unidades ou entidades públicas executoras de projetos celebrados com aqueles organismos com vistas a emitir opinião sobre a adequação e fidedignidade das demonstrações financeiras.
iv) Auditoria Operacional: consiste em avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou entidades da administração pública federal, programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade, procurando auxiliar a administração na gerência e nos resultados, por meio de recomendações, que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial. Este tipo de procedimento auditorial, consiste numa atividade de assessoramento ao gestor público, com vistas a aprimorar as práticas dos atos e fatos administrativos, sendo desenvolvida de forma tempestiva no contexto do setor público, atuando sobre a gestão, seus programas governamentais e sistemas informatizados.
v) Auditoria Especial: objetiva o exame de fatos ou situações consideradas relevantes, de natureza incomum ou extraordinária, sendo realizadas para atender determinação expressa de autoridade competente. Classificam-se, nesse tipo, os demais trabalhos auditoriais não inseridos em outras classes de atividades (BRASIL, 2001b).
No que diz respeito às fiscalizações, trata-se de um instrumento de controle cuja finalidade é avaliar a execução dos programas, orçamentários ou não, quanto à execução das metas e objetivos estabelecidos e à qualidade do gerenciamento; bem como aferir a adequação dos mecanismos de controle social sobre os programas contemplados com recursos da União.
125 Pode-se observar que o resultado das ações de fiscalização e auditoria realizadas pela SFC é a avaliação. No entanto, a sistemática do controle e a abordagem metodológica são orientadas pelas normas e padrões de auditoria, conforme definidas na IN/SFC n. 01/2001:
i) Normas Relativas aos servidores do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
ii) Normas Relativas à execução do trabalho no Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
iii) Normas Relativas à opinião do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
iv) Normas Relativas à forma de comunicação. v) Normas Relativas à audiência do auditado.
vi) Normas Relativas às auditorias de recursos externos.
vii) Normas Relativas ao controle interno administrativo (BRASIL, 2001b). Desta forma, a SFC não utiliza o instrumento avaliação, segundo os padrões de avaliação, diferentemente do observado nos trabalhos de auditoria operacional realizados pelo TCU e apresentados a seguir, muito embora o produto das auditorias e fiscalizações por eles realizadas seja a avaliação dos programas de governo quanto aos seus aspectos legais e de desempenho, especialmente quanto à eficiência, a economicidade e a eficácia.
4.3 AS AVALIAÇÕES DE PROGRAMAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO REALIZADAS NO