No tocante à legislação fiscal, está bem claro que a finalidade do Capítulo IV, Seção II, é limitar a realização dos gastos pelos entes federativos com a mão-de-obra, ou seja, os agentes públicos em sentido amplo.
O cálculo tem como base comum os percentuais da Receita Corrente Líquida (RCL), a qual corresponde ao somatório de todas as receitas correntes, apuradas mediante a soma do mês de referência mais os 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades.47
A despesa com pessoal tem uma tendência a crescer sempre, mesmo que não se conceda nenhum aumento nem se faça qualquer alteração da legislação, pois há vantagens que se incorporam automaticamente com o passar do tempo, em decorrência de progressão na carreira, anuênios, etc. É o chamado crescimento vegetativo. Ora, antes da LRF, havia
46
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo / Jose dos Santos Carvalho Filho. - 25. ed. rev., ampl. E atual, ate a Lei ns 12.587, de 3-1-2012. - Sao Paulo: Atlas, 2012, p.32.
47 LRF: “Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município; [...]
IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntese outras receitas também correntes, deduzidos:
[...]
§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.”
Estados que chegaram a gastar mais de 100% da receita corrente líquida com despesas com pessoal.48
Tabela exemplificativa de Limites das Despesas com Pessoal (arts. 19 e 20, LRF), por ente e por Poder:49
Tabela 01 – Limites das Despesas com Pessoal por Ente, Poder e Órgão público
União Estados Municípios
50% 60% 60%
Poder/órgão % Poder/órgão % Poder/órgão %
Legislativo 2,5 Legislativo 3 Legislativo 6
Judiciário 6 Judiciário 6 Judiciário -
Executivo 40,9 Executivo 49 Executivo 54
Ministério Público 0,6 Ministério Público 2 Ministério Público - Fonte: LRF (2000).
A partir deste quadro, observamos que há o devido cumprimento ao art. 169 da CRFB/1988, quando o legislador ordinário estabeleceu parâmetros para os gastos com pessoal. Os limites acima observados tiveram como base as contas públicas dos entes federativos nos anos 90. Vejamos, a seguir, como os municípios comportavam-se no período anterior à legislação fiscal:
Gráfico 01 – Distribuição dos gastos dos municípios antes da vigência da LRF
Fonte: IPEA (2006).
48 BERLOFFA, Marcelo Viaro. A eficácia da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre os gastos com pessoal:
Um estudo sobre os gastos com pessoal do Poder Legislativo em alguns municípios da região metropolitana de Campinas./Marcelo Viaro Berloffa – São Paulo, 2010. PUC-SP. Dissertação. P 168, p.62.
49 ASSIS, Marcelo de. A Lei de Responsabilidade Fiscal e as Despesas com Pessoal dos Poderes Executivo e
Na tabela a seguir, observam-se os primeiros resultados obtidos nos mais de 5.000 municípios brasileiros após a implementação dos limites de gastos da LRF, senão vejamos50:
Tabela 02 – Comparativo das Despesas com Pessoal no período anterior e posterior à vigência da LRF
Fonte: Dados obtidos na pesquisa de campo.
Além das despesas discutidas nos arts. 19 e 20 da LRF, é mister ressaltar a existência de outras despesas essenciais do orçamento nacional, a saber: custeio da máquina pública, pagamento da dívida dos entes políticos (externa e interna) e investimentos públicos, conforme Nascimento (2003).51
Pode-se entender, portanto, que um forte desequilíbrio no gasto com pessoal pode comprometer a saúde financeira do ente federativo, causando-lhe efeitos negativos quando interfere na assunção de outras despesas imprescindíveis.
Um levantamento exclusivo feito pela RC Consultores, divulgado pela Revista Exame,52 mostra que, de 2005 a 2013, os gastos dos Estados com despesas correntes – isto é, com pessoal, custeio, juros, dívidas e transferências aos municípios saíram de uma média de 85% da receita para 95%.
Logo, a situação fiscal dos Estados é um sinal claro de descontrole das despesas no âmbito estadual, tendo como resultado natural, o corte de investimentos em políticas públicas mínimas à população.
Pois bem, visto que já estão esclarecidos quais os limites percentuais que devem ser observados pelos entes federativos no tocante às despesas com a mão-de-obra, necessário
50 FIORAVANTE, D. G.; PINHEIRO, M. M. S.; VIEIRA. R. da S. Lei de Responsabilidade Fiscal e Finanças
Públicas Municipais: Impactos Sobre Despesas com Pessoal e Endividamento. Texto para Discussão nº
1223. Brasília, IPEA, outubro de 2006. Disponível em:
<www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1223.pdf> Acesso em: 01º abr. 2014, p.27. 51 NASCIMENTO, Edson. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a polêmica das despesas com pessoal. Brasília, BNDES, agosto de 2003, p. 9-10.
52 BARROS, Daniel. Estados endividados, investimentos cortados. EXAME. Gestão Pública. Edição 1059. Ano 48. Nº 3. 19/02/2014. Brasil. Editora Abril. ISSN 977-010228800-2.
agora destacar quais são as despesas com pessoal que são excluídas dos limites supramencionados conforme §1º do art. 19, incisos I a VI, da LRF.
A primeira despesa excluída diz respeito àquela despesa decorrente de indenizações por exoneração de servidores e dispensa de empregados públicos, somando-se ainda as despesas causadas por Programas de incentivo à Demissão Voluntária (PDV).
A segunda dispõe sobre despesas com convocações extraordinárias do Congresso Nacional no âmbito federal no inciso II do §6º do art. 57 da CF/88. Acerca desta despesa excluída, destaca-se que a doutrina entende ser aplicável, por extensão, o princípio do paralelismo das formas nas convocações extraordinárias no âmbito estadual e municipal.
A terceira exclusão refere-se às decisões judiciais anteriores ao regime de competência de 12 (doze) meses. Já a quarta trata do pessoal do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional nº 19/98.
A última exclusão é aquela realizada com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes: da arrecadação de contribuições dos segurados; da compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição; das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.
Por fim, a apuração da despesa total com pessoal ocorrerá com a soma da despesa realizada no mês em referência com a dos 11 (onze) imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.