Sob o enfoque do direito, a eficiência apresenta-se como princípio jurídico. Assim, portanto, neste contexto, analisar-se-á, inicialmente, o significado de “princípio jurídico” e as implicações da eficiência sob esta categoria e, posteriormente, serão expostas as principais interpretações existentes.
Segundo MONTORO (1999, p.381) há duas concepções básicas sobre o conceito de princípio jurídico: uma, de origem positivista, segundo a qual os “princípios gerais de direito são aqueles princípios historicamente contingentes e variáveis, que inspiraram a formação de cada legislação concretamente considerada”.
SILVA (2004, p.90) define os princípios jurídicos como mandamentos nucleares de um sistema, “ordenações que se irradiam e imantam os sistemas de
normas”; portanto, os princípios seriam parâmetros conformadores das normas, assim definidas:
As normas são preceitos que tutelam situações subjetivas de vantagem ou de vínculo, ou seja, reconhecem, por um lado, a pessoas ou a entidades a faculdade de realizar certos interesses por ato próprio ou exigindo ação ou abstenção de outrem, e, por outro lado, vinculam as pessoas ou entidades à obrigação de submeter-se às exigências de realizar uma prestação, ação ou abstenção em favor de outrem.
Reconhece, o mesmo autor, todavia, mencionando concepção idêntica de Canotilho e Moreira (apud Silva, 2004, p.92), que, embora os princípios constituam a base das normas jurídicas, podem estar positivados, constituindo-se em normas- princípios, preceitos básicos de organização, por isso distintas dos princípios.
Ainda em Silva (2004), encontramos a ressalva da existência de doutrinadores que concebem as normas como gênero das quais seriam espécies as regras e os princípios.
O princípio da eficiência, nunca previsto expressamente em qualquer das Constituições anteriores, foi elevado à categoria de princípio constitucional pela Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, acrescentando-a ao rol dos princípios basilares da administração pública – moralidade, impessoalidade, moralidade e publicidade –, elencados na redação original do art. 37, caput, da Carta Magna.
Malmegrin e Filho (s.d.) destacam que a inserção da eficiência entre os princípios constitucionais expressos criou duas implicações principais: para os agentes da administração, a sua observância em caráter cogente; para os administrados, a possibilidade de reclamação desta observância. Segundo estes autores, a discussão doutrinária sobre a eficiência centram-se, objetivamente, sobre quais os deveres gerados para a Administração Pública e quais os direitos para a sociedade. Ilustram a controvérsia com a opinião de Batista Júnior (2004): “a
caracterização de um Princípio Constitucional da Eficiência é, sem margem de dúvidas, um desafio por certo árduo. Da mera constatação da multiplicidade moderna das atuações da Administração Pública, podemos perceber o caráter multiforme do referido princípio e o seu próprio matiz cambiante”.
Na concepção de Meirelles (2001, p. 90), “o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional”. Segundo o autor, o princípio relaciona-se à exigência de resultados positivos por parte da administração pública. Neste sentido, a definição de eficiência aproxima-se da perspectiva administrativa.
Para Motta (2005, p. 13), a eficiência é representada por duas vertentes na doutrina jurídica brasileira: “uma, ‘burocrática’, voltada para a legalidade, os procedimentos corretos, a ritualística e os controles; outra, chamada por alguns de ‘tecnocrática’, talvez de sentido mais amplo e ambicioso, voltada para a qualidade final dos serviços públicos e a satisfação do usuário.” Segundo o autor, na Administração esta dupla perspectiva corresponde à dicotomia consolidada entre eficiência e eficácia. “Eficiência: fazer as coisas bem feitas, resolver problemas, cumprir com seu dever, reduzir custos; eficácia: fazer bem as coisas certas, produzir alternativas criativas, obter resultados, aumentar lucros”
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...]
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; [...] (BRASIL, 1988)
Para o constitucionalista Moraes (2005, p.300), o princípio da eficiência tem correlação com a persecução do bem comum, ampliando seu escopo com relação à concepção tradicional – e predominante na literatura administrativa – de mera relação entre entradas e saídas:
Assim, princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços sociais essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para satisfação do bem comum.
Neste mesmo sentido, Canotilho e Moreira (apud MORAES, 2005) entendem que “não se trata de uma perspectiva meramente tecnocrática, pois, como resulta do princípio da gestão participativa, à Constituição interessam não apenas os meios tecnológicos de organização, mas também as condicionantes sócio-políticas em que se move a Administração Pública.”
A exposição de motivos da Mensagem Presidencial nº 886, de 1995, ao mencionar o princípio da eficiência, adotava, todavia, a perspectiva tecnocrática, semelhante à perspectiva da ciência administrativa: “o aparelho do Estado deverá se revelar apto a gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade, com os recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte”.
Moraes (2005) destaca as seguintes características do princípio da eficiência: - direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum;
- imparcialidade, no sentido de independência com relação a interesses privados (individuais ou de grupos), a interesses partidários e a interesses políticos do Governo;
- neutralidade, no sentido de o Estado isentar-se na valoração dos interesses envolvidos;
- transparência;
- eficácia – quanto a este aspecto, Moraes (2005) distingue a eficácia material, consubstanciada no cumprimento, pela Administração Pública, de suas atribuições, da eficácia formal, concernente à ação da Administração Pública ante uma petição a ele formulada pela sociedade;
- desburocratização, em contraposição à burocratização na acepção que empresta de Canotilho e Moreira (MORAES, 2005, p. 304):
“[...] burocracia administrativa, considerada como entidade substancial, impessoal e hierarquizada, com interesses próprios, alheios à legitimação democrática, divorciados dos interesses da população, geradora dos vícios imanentes às estruturas burocráticas, como a mentalidade de especialistas, rotina e demora na resolução dos assuntos dos cidadãos, compadrio na seleção de pessoal [...]”
- busca da qualidade.
Em Silva (2004), a eficiência é trabalhada, em sua própria percepção, como conceito econômico. Para o autor, a eficiência “não qualifica normas, mas atividades”. Neste sentido, define eficiência como “fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os cursos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado”; ou, na sua síntese, consiste na regra da “consecução do maior benefício com o menor custo possível”.
Silva (2004) destaca, ainda, a dificuldade em adotar um conceito econômico que envolve relação entre insumos e produtos para análise de atividades administrativas, sobretudo em se tratando do serviço público, onde o produto nem sempre é identificável e tampouco opera com insumos tais como concebidos na doutrina econômica. O autor supera a dificuldade traduzindo a eficiência administrativa como o “melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais) para melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários”.
A análise de Carvalho Filho (2003) aproxima-se da ciência administrativa:
[...] o princípio da eficiência não alcança apenas os serviços públicos prestados diretamente à coletividade. Ao contrário, deve ser observado também em relação aos serviços administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a elas vinculadas. Significa que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes que devem exercê-las.
Esta perspectiva é também encontrada em Di Pietro (2005), que considera que o princípio da eficiência apresenta-se sob dupla dimensão: a primeira, relacionada ao “modo de atuação do agente público”, com foco no seu desempenho no exercício de suas funções; a segunda, de natureza tecnicista, concernente ao “modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública”.
Mister faz-se, ainda, a reprodução da advertência da autora a respeito de possível exacerbação da importância da eficiência: “a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade [...]”.