2 Conclusions, recommendations and priorities
2.1 Prioritised cooperation projects
Na 8ª Conferência Nacional da Saúde, Jairnilson Paim asseverou que a democratização da sociedade brasileira requer um Estado Moderno, relativamente autônomo com referência aos interesses imediatos da economia capitalista, que seja capaz de reorientar a distribuição de bens e serviços, mediante a implementação de políticas econômico-sociais consistentes e articuladas, optando-se por políticas sociais que não reproduzam as desigualdades criadas pela ordem econômica capitalista.121
Este entendimento foi adotado na CF e as políticas públicas de saúde devem almejar não só a efetivação desse direito, como também que sejam diminuídas as desigualdades sociais.
Nos termos do disposto no artigo 196, da CF, a saúde é um direito público subjetivo, dispondo seu titular da faculdade de exigir do Estado o cumprimento da prestação desse direito, que deve ser executado por meio de medidas políticas sociais e econômicas.
120 Esta contradição quanto ao tipo de Estado queremos é bem demonstrada na alternância de poderes verificadas no cenário político nacional, que passou de um governo que prega a minimização do Estado (PSDB), privilegiando as privatizações, para um governo com ideologia mais estatizante (PT), que vem promovendo uma atuação mais direta na implementação dos benefícios sociais, por exemplo,por meio da ampliação do programa “bolsa família”. Também é visível a utilização política desta contradição, pois nos discursos dos ocupantes dos cargos públicos, ao mesmo tempo em que defendem a diminuição dos encargos tributários e fiscais, prometem um Estado mais provedor, garantindo a toda a população boas condições de saúde, lazer e bem-estar.
121 PAIM, Jairnilson Silva. Direito à Saúde, Cidadania e Estado. Anais da 8ª Conferência Nacional de Saúde.
Esse dispositivo constitucional é classificado por parte da doutrina como norma programática, que é definida por Maria Helena Diniz como:
[...] norma constitucional em que o constituinte não regulou diretamente os interesses ou direitos nela consagrados, limitando-se a traçar princípios a serem observados pelos poderes públicos como programas das respectivas atividades, pretendendo a consecução dos fins sociais do Estado.122
Porém, não obstante seja considerada norma programática, a doutrina tem se posicionado no sentido de dotá-la de eficácia jurídica, entendendo que por serem direitos sociais previstos na Constituição, que prima pela dignidade da pessoa humana, deve ter aplicabilidade imediata. Entende-se que sendo a saúde um direito fundamental, não deve haver justificativa de natureza jurídica ou burocrática do Poder Público a inviabilizar a fruição deste direito.123
José Afonso da Silva, na sua clássica classificação das normas constitucionais, diz que a norma constitucional de eficácia limitada declaratória de princípio programático, constitui “esquemas genéricos, simples programas a serem desenvolvidos ulteriormente pela atividade dos legisladores ordinários”. 124
O autor, todavia, não inclui o direito à saúde, nem o direito à educação, como norma programática, por entender que em ambos os casos a norma institui um dever correlato de um sujeito determinado – o Estado. Em razão disso, este tem a obrigação de satisfazer o direito, sob pena de configurar-se o descumprimento da norma. Tal ocorre porque os direitos sociais têm a natureza de direitos fundamentais, não lhes tirando esta natureza o fato de poderem depender de providências positivas do Poder Público, pois são prestações positivas impostas às autoridades públicas pela Constituição.125
Cumpre registrar que a expressão norma programática é objeto de crítica. Canotilho sustenta que a distinção doutrinária entre norma jurídica atual e norma programática é ultrapassada, pois todas as normas constitucionais são atuais, tendo força normativa
122 DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico, vol. 3, São Paulo: Saraiva, 1998, p. 802.
123Ives Gandra da Silva Martins assevera que: “[...] o ser humano é a única razão do Estado. O Estado está conformado para servi-lo, como instrumento por ele criado para tal finalidade. Nenhuma construção artificial, todavia, pode prevalecer sobre os seus inalienáveis direitos e liberdades, posto que o Estado é um meio de realização do ser humano e não um fim em si mesmo.”. (Lei Positiva e Lei Natural. Cadernos de Direito Natural
n. 1, 1ª ed., Centro de Estudos Jurídicos do Pará: Pará, 1985, p. 27).
124 SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6ª ed., São Paulo: Malheiros, 2001, p.137.
independente do ato de transformação legislativa. O autor chega a falar em „morte‟ das normas constitucionais programáticas, não obstante reconheça que existem normas-fim, normas-tarefa, normas-programa que impõem uma atividade e dirigem materialmente a concretização constitucional. Mas o sentido destas normas não é de „simples programas‟, „exortações morais‟, „declarações‟, „sentenças políticas‟, „aforismos políticos‟, „promessas‟, „apelos ao legislador‟, „programas futuros‟, e sim de obrigatoriedade perante quaisquer órgãos do Poder Público, da mesma forma que os demais preceitos da Constituição.126
Esse entendimento decorre do desenvolvimento, pelo autor, do conceito de “constituição dirigente”, a partir do qual, os ditames nele inseridos não são meros “instrumentos de governo”, por enunciarem fins, metas, programas a serem perseguidos pelo Estado e pela sociedade, formando um “plano global normativo” destinado aos mesmos.127
E, essas também seriam as características da nossa Carta Magna, que igualmente é dirigente, por acolher uma Constituição Econômica diretiva, vocacionada para a implementação de uma “nova ordem econômica e social”.128
Vê-se que tanto José Afonso da Silva que aponta a existência de normas programáticas, mas exclui os maiores ícones das normas programáticas de natureza social, que são a educação e a saúde, como Canotilho que refuta a existência das mesmas, e mesmo Sebastião Tojal, concluem da mesma forma ao atribuírem eficácia às normas sociais, reconhecendo a obrigatoriedade de serem cumpridas pelos seus destinatários, sob pena de violação da norma constitucional.
Ocorre que não é assim tão simples garantir o cumprimento das prestações positivas, pois conforme observado por Walderês Martins Vieira:
[...] várias são as dificuldades advindas da correlação entre eficácia e aplicabilidade, que muitas vezes, acabam por inviabilizar a concretização da efetividade desse direito, sendo a implementação de políticas públicas, um dos instrumentos essenciais para esta concretização, pois visa a realização da ordem social.129
126 CANOTILHO, J. J. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª. Ed. Coimbra-Portugal: Almedina, 2003, p.1176-1177.
127 TOJAL, Sebastião Botto de Barros. A constituição dirigente e o direito regulatório do Estado social: o direito sanitário. In.: Direito Sanitário e Saúde Pública. Ministério da Saúde, Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde, Departamento de Gestão da Educação na Saúde; ARANHA, Márcio Iorio (Org.). Brasília: Ministério da Saúde, vol. 1, p. 22.
128 Idem, p. 23.
129 VIEIRA, Walderês Martins. A atuação do Estado na implantação do direito à saúde. Dissertação de mestrado em Filosofia do Direito e do Estado. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica, 2006, p. 80.
Desse modo, fundamental que os direitos sociais sejam implementados e que essa concretização esteja em consonância com as necessidades da população; o que exige a participação efetiva da sociedade não só na implementação das políticas públicas, mas na escolha das políticas públicas a serem priorizadas.