Quando falamos em Orçamento Participativo é impossível não falar na América Latina, pois este continente foi o palco do OP durante a década de 1980. Apesar de o Brasil apresentar uma conjuntura de disparidades a nível político (transição da ditadura para a democracia), económico (um dos países com maior desequilíbrio de rendimento do mundo), e social (descontentamento que existia face a um sistema político no qual os políticos para além de formarem clientelas, eram também corruptos, vivendo um nível de vida superior ao da média da população), a prática de OP desenvolveu-se e projetou-se para o mundo a partir da cidade de Porto Alegre. Não foi por acaso que esta cidade foi pioneira no processo.
Vários foram os fatores que motivaram o desenvolvimento do processo, pelo que passo a elencar os fatores mais relevantes: a existência de uma sociedade civil ativa, caraterizada pelo desenvolvimento de movimentos sociais (nomeadamente movimentos urbanos) que exigiam mais direitos, por forma a poderem intervir na tomada de decisões junto dos governantes; a nível político, em relação ao resto do país, em Porto Alegre a ideologia era mais de esquerda, sendo considerada a “praça-forte” do Partido dos Trabalhadores (PT) (Sintomer et al, 2012:25); por último, e face a outras cidades brasileiras, esta demonstrava mais ceticismo face ao governo federal. De acordo com vários autores, todos estes fatores, em simultâneo com a vitória eleitoral do Partido dos Trabalhadores em 1988, permitiram que Porto Alegre se tornasse uma “janela de oportunidades” (Abers, 2000).
De acordo com Fedozzi, Gret e Sintomer foram conferidos ao OP três objetivos:
1) Social: mudança dos objetivos e prioridades locais, pois na sequência do processo de desenvolvimento urbano os mais desfavorecidos foram ignorados;
2) Político: combate à corrução política e à troca de favores entre clientelas com a intenção de “democratizar a democracia”, que passava pela inclusão e mobilização dos cidadãos discriminados pelo sistema político;
3) Cooperação para uma boa governação local, que eliminaria a corrupção e aumentaria a eficiência das políticas públicas (Fedozzi, 1999; Gret e Sintomer, 2004).
Apesar de a dinâmica criada ser uma inovação, também acarreta enorme complexidade. No entanto, vou tentar ilustrar como a participação é realizada através de três níveis de participação, a nível territorial:
Figura 4: Níveis de Participação
Fonte: Elaboração própria
Além da participação a este nível, também a nível temático são organizadas assembleias específicas que, consoante os assuntos/temas a serem debatidos, visam a eleição dos delegados que acompanham o desenvolvimento destes (por exemplo, cultura, cuidados de saúde, habitação educação, desporto, etc.).
É de realçar o período de 1993 a 2004:
o De 1993 a 1997: menos de 40 experiências;
o De 1997 a 2000: aproximadamente 100 experiências;
o De 2001 a 2004: perto de 200 experiências, sendo o período com maior visibilidade nas grandes cidades.
Apesar da mudança de partido e de chefe do executivo, o governo local não se arriscou extinguir a dinâmica participativa, ainda que tenha diminuído progressivamente o seu
A nível de toda a cidade: Conselho Geral
Participativo A nível dos distritos:
Assembleias e um Conselho Participativo
de Delegados A nível dos bairros: Assembleias Abertas a
campo de ação, como é exemplo, em 2004, a interrupção do OP em algumas cidades do Nordeste (Caxias do Sul, Rio Grande do Sul e Belém). Isto ficou a dever-se, essencialmente, à perda, nas eleições, por parte do Partido dos Trabalhadores, de algumas cidades relevantes (por exemplo, Porto Alegre).
Porém, pode afirmar-se que a dinâmica do OP conseguiu ultrapassar o predomínio do partido único, o que levou a que fosse considerado, por muitos executivos, um processo estável, independentemente da ideologia que lhe esteja associada.
Para além do Brasil, a dinâmica do OP alastrou a outras cidades/países da América Latina. Numa fase inicial, ao Uruguai (à capital, Montevideu) e à Argentina, e, posteriormente, ao Chile, Paraguai, Peru, Equador, Bolívia e Venezuela.
Quanto ao Uruguai, destaca-se o exemplo da cidade de Paysandú, considerada a experiência mais famosa, tendo, inclusivamente, motivado o aparecimento de novas experiências de OP noutras cidades, nomeadamente Buenos Aires (Argentina). Só passados alguns anos é que surgiu o OP no Chile e no Paraguai. O Peru é considerado uma exceção.
No final da década de 90, o OP foi tornado obrigatório (nos contextos regional e municipal), na sequência de um processo de descentralização que, em 2003, se traduziu na publicação de leis nacionais. Com o processo de OP tornado obrigatório, foi possível reforçar as escalas municipais e regionais, uma vez que, a participação dos cidadãos passou a ser considerada fundamental para o governo local. Todavia, o OP só funcionou, sob o ponto de vista formal, na medida em que houve diversas experiências “fantasma”, motivadas pela falta de investigação no que se refere à avaliação das verdadeiras experiências de OP.
No início do milénio, o Equador desenvolveu o OP em diversas localidades autóctones, de que é exemplo o Cotacachi. Na Bolívia, é de realçar, em concomitância com reformas de caráter descentralizador, a Lei Nacional sobre a Participação Popular (1994). Só posteriormente é que as experiências de participação tiveram lugar na Colômbia, o que se refletiu, em 2008, na criação de uma rede nacional.
Por último, na Venezuela, apesar de se terem iniciado experiências de OP, estas foram substituídas por um novo processo de participação dos cidadãos, os “conselhos comunais”
(com particularidades idênticas ao OP), com um crescimento significativo no governo de Hugo Chávez.
É de destacar a dificuldade da realização de uma avaliação exata sobre o desenvolvimento do OP no México, nas Caraíbas e na América Central, devido à falta de uma investigação regular e fidedigna. No entanto, existe vontade política para o desenvolvimento de práticas participativas, como o partido de esquerda FMLN em São Salvador, e ainda da Rede para a Democracia e o Desenvolvimento Local, na Nicarágua (Sintomer, Herzberg e Röcke, 2012:24).
As redes de OP compreendem duas gerações. A primeira geração de redes caracteriza-se pela sua índole mais politizada. Assim, de acordo com esta geração de redes, o OP era um mecanismo fundamental para a renovação política. Relativamente às redes participativas brasileiras, é possível verificar, em 2010, a manutenção da primeira geração de redes. Porém, houve atores que começaram a exercer o seu papel de modo independente, sendo de destacar as redes URBAL e PGU, que criaram uma conexão/interação relevante permitindo simplificar a cooperação entre organismos internacionais e governos “radicais” (Sintomer et al, 2012:26).
Quanto à segunda geração de redes, esta aspira atingir um caráter menos político, tendo como suporte a tecnocracia para legitimar o carácter “neutro”. Exemplo disso é o papel do Banco Mundial que é, atualmente, a instituição mais relevante com responsabilidades a nível da publicação de trabalhos de investigação sobre o OP. Relativamente ao tipo de redes em funcionamento na mais nova geração de OP, na América Latina, destaco o exemplo da República Dominicana, que é o país onde, possivelmente, a densidade de OP’s é a maior do mundo (Sintomer, Herzberg e Röcke, 2012:26).
Em trinta anos de OP’s na América Latina, é possível verificar, nos municípios com OP, por um lado, a melhoria das condições de vida (saneamento, acesso a água potável, taxa de pobreza, entre outras), o que o leva a ser considerado um poderoso meio de redistribuição a favor dos pobres (Sintomer, Herzberg e Röcke, 2012:31), e por outro lado, permite o fortalecimento da administração pública, visto que o OP está associado a uma preocupação com a eficácia e a modernização. Deste modo, a AP e o OP reforçam- se reciprocamente. Este fenómeno, ao reorientar a alocação dos recursos públicos, tornou- se um incentivo para a reforma da administração pública: criou-se um departamento forte de planeamento, a fim de facultar o debate com o conselho participativo, houve mais
cooperação entre os diferentes sectores da administração, foram introduzidos novos métodos de orçamentação, centrados nos produtos, o que melhorou o relacionamento entre a administração e os cidadãos (Fedozzi, 1999, 2000).
Importa frisar que o OP não provoca a fragmentação do investimento público e não tem consequências sobre os impostos, isto é, não revela impacto consistente sobre a fiscalidade (Baiocchi et al., 2006; World Bank, 2008).
Neste contexto, a conceção e a propagação do OP podem ser analisadas enquanto componentes de um processo mais amplo que abalou a América Latina, distanciando o continente das ditaduras e das políticas neoliberais rumo às democracias onde os novos governos buscam a promoção de outro tipo de desenvolvimento (Sintomer, Herzberg e Röcke, 2012:31).
Em jeito de conclusão, e apesar de nem todos os OP’s latino-americanos terem um perfil comum (Sintomer, Herzberg e Röcke, 2012:31), no Brasil, graças ao OP, é possível vislumbrar ganhos a nível político, económico e social, pois as estruturas clientelistas foram ultrapassadas em larga escala. É de referir que o relacionamento entre o sistema político e a sociedade civil também melhorou bastante (Avritzer, 2002). Por último, acabou por se adaptar este modelo a muitas localidades e países, podendo hoje falar-se na sua aplicação a nível mundial.