Para conferir um roteiro a esta parte, questiona-se: como está regulamentado esse direito no Brasil? Assim, internamente, ele é previsto de modo constitucional e infraconstitucional. Importante dizer que, ao ampliar o entendimento de direito de acesso como transparência, publicidade, abrange-se também o rol de dispositivos que adentram nessa perspectiva. Assim, esta seção visa apontar os dispositivos em que tais princípios se encontram, conferindo destaque final para a Lei de Acesso à Informação (LAI – Lei n. 12.527/2011). Além disso, busca também apontar princípios norteadores da elaboração desta normativa.
Assim, destaca-se que publicidade e transparência, quando combinadas com o direito de acesso a dados governamentais, podem ser encontrados nos seguintes artigos da Constituição:
Quadro 13 - Dispositivos constitucionais relacionados à publicidade, transparência e direito de acesso à informação.
Dispositivos da CF Conteúdo
Art. 5º, XIV Garantia do acesso à informação resguardado sigilo da fonte.
Art. 5, XXXIII Direito de acesso a informações dos órgãos públicos, seja de interesse particular ou coletivo ou geral, devendo ser prestadas no prazo, com ressalvas para informações cujo sigilo é imprescindível para a segurança, sociedade e para o Estado.
Art. 5º, XXIV Direito de petição e de certidão.
Art. 5º, LXXII Habeas data.
Art. 5º, LXXVII Gratuidade do Habeas data e do Habeas corpus.
Art. 37 Publicidade como princípio da Administração Pública.
Art. 37, parágrafo 2º, II Publicidade como caráter educativo e não de promoção pessoal. Art. 93, IX Publicidade dos julgamentos e decisões do Poder Judiciário,
salvo direito de intimidade.
Art. 216, parágrafo 2º Responsabilidade da Administração Pública para gestão documental e garantia da consulta a documentos dos que necessitarem.
Dentre tais dispositivos presentes no quadro 13, destaque se dá para o art. 5º, XXXIII, que trata especificamente sobre o tema desta parte do capítulo I e que foi regulamentado pela lei objeto desta pesquisa – Lei de Acesso à Informação Pública (LAI – Lei n. 12.527/2011).
A título de observação, a LAI será discutida em momento posterior, vinculando seu contexto de criação ao contexto institucional de implementação de seus dispositivos pela autoridade de monitoramento do Executivo Federal – a então Controladoria-Geral da União (CGU). Complementa-se, por sua vez, que até sua sanção, havia leis esparsas, descritas a seguir:
Quadro 14 - Mapeamento de normas existentes antes da LAI, com a temática do acesso à informação.
Normas Conteúdo destacado
Lei n. 8.159/1991 - Política Nacional de Arquivos Públicos e Privados
Arts. 22 a 24 – Acesso e sigilo dos documentos públicos
Decreto n. 2.134/1997 – regulamenta o art. 23 da Lei n. 8.159/1991 (documentos públicos sigilosos)
Diz respeito a definições, acesso, sigilo e segurança da sociedade e do Estado, categorias de documentos classificados, não classificáveis, reprodução de documentos sigilosos (ultrassecretos, secretos, confidenciais e reservados), dentre outras particularidades sobre acesso a tais documentos.
Decreto n. 4.553/2002 Revogou o decreto anterior (de 1997), e abarcou definições, graus de classificação com prazos maiores para os tipos de informações (mantendo os quatro anteriores, estendendo infinitamente a renovação para os ultrassecretos).
Lei n. 9.051/1995 Expedição de certidões para defesa de direitos e esclarecimento de situações.
Lei n. 9.265/1996 Elenca pedidos de informação ao poder público como gratuito e necessário para o exercício da cidadania (art. 1º, III).
Lei n. 9.507/1997 Habeas data – remédio constitucional regulamentado pela lei, e que
trata da solicitação por via judicial de informações pessoais e individuais, correções e acréscimos de informações do cidadão. Lei n. 11.111/2005 Regulamenta a parte final do art. 5º, XXXIII da CF 1988, sobre
acesso a documentos públicos sigilosos.
Decreto n. 5.301/2004 Regulamentou a Lei 11.111 quando era Medida Provisória.
Decreto n. 5.584/2005 Documentos arquivados e sob custódia da ABIN (produzidos pelos Conselho de Segurança Nacional e Comissão Geral de Investigações e Serviço Nacional de Informações), deveriam ser direcionados ao Arquivo Nacional, recebendo tratamento de públicos.
Elaboração própria. Fonte: Normas e CINTRA, 2016.
Nesse momento, portanto, importa saber que as legislações sobre o acesso receberam influência tanto das mencionadas convenções, resoluções e tratados (no caso brasileiro, recebeu influência da ONU, da OEA, quanto de outros países como Suécia, Finlândia, EUA e México). (PAES, 2011; CINTRA, 2016). A ONG Artigo 19 (2009) também aponta princípios que podem reger a elaboração da LAI nos diversos países. São eles:
1) máxima divulgação; 2) obrigação de publicar;
3) promoção de um governo aberto; 4) limitação da abrangência das exceções; 5) procedimentos que facilitem o acesso; 6) custos;
7) divulgação tem primazia; 8) proteção dos denunciantes.
Por fim, retomam-se as perguntas que direcionaram este capítulo: o que é corrupção? Como se deu seu enfrentamento no globo e no mundo? Por que pensar em corrupção globalmente? Onde encontrar o direito de acesso à informação e como relacioná-lo com corrupção? Como este direito está regulamentado no Brasil?
Ao longo do capítulo, procurou-se respondê-las. Verificou-se que corrupção envolve setores público e privado, que autores elaboraram fórmulas que podem traduzir os fatores que lhe dão causa (“monopólio menos transparência”), por exemplo. Viu-se que internacionalmente o enfrentamento à corrupção se deu em contexto de redemocratização e de expansão capitalista para gerar confiança em investimentos e impedir subornos e concorrência desleais (como foi defendido pelos Estados Unidos desde final dos anos 70 com a FCPA).
No Brasil, este enfrentamento se deu aderindo às convenções internacionais que, por sua vez, tiveram medidas internalizadas. Neste ponto, percebe-se o cruzamento das categorias “corrupção” e “acesso informação pública”, perpassando por outras, como transparência, publicidade, prevenção da corrupção. Ainda que o direito de acesso à informação tenha evoluído de uma faceta da liberdade de expressão como uma liberdade informacional e em convenções próprias, o cruzamento se dá pelo fato de convenções sobre corrupção trazerem esse direito como uma das formas de transparência e, com isso, um dos meios de enfrentar (ao menos em tese) o fenômeno corrupto.
Nesse contexto internacional ao qual o Brasil se insere como signatário, a interface corrupção e direito de acesso vai ao encontro de adotar mecanismos de transparência como meio preventivo. Uma vez signatário (seja de convenções sobre liberdade de expressão que consideram a liberdade informacional como uma garantia fundamental dos cidadãos, seja também de convenções anticorrupção), regulamentaram-se dispositivos que previam constitucionalmente a vertente da transparência como direito de acesso (como é o caso da Lei de Acesso à informação).
Nos próximos capítulos serão discutidas as repercussões desses direitos e da sua positivação interna, ao considerar o contexto institucional do órgão do Poder Executivo Federal que une essas duas frentes, ou categorias, analisadas.
2 CGU E CONTEXTO INSTITUCIONAL
Após verificar aspectos conceituais e normativos acerca das categorias de corrupção e do direito de acesso à informação, agora cumpre o dever de trazer tais categorias para a esfera institucional. Nesse sentido, em virtude do recorte metodológico desta dissertação, foca-se na instituição do Poder Executivo federal responsável por congregá-las em suas diversas funções: a Controladoria-Geral da União (CGU). Assim, procura-se responder ao seguinte questionamento: como a CGU atua para possibilitar o enfrentamento à corrupção por meio do direito de acesso à informação?
Para tanto, tem-se uma abordagem que se mune da técnica de análise do contexto institucional, que será explicitada no início deste capítulo. Acerca dos objetivos, pode-se mencionar que se pretende verificar em etapas:
a) Como se deu a construção histórico-institucional da CGU de acordo com os períodos governamentais?
b) Qual sua atual configuração e atribuições?
c) Especificamente sobre a LAI e decreto regulamentador: quais os contextos internacional e nacional de sua elaboração? Quais as responsabilidades específicas para a CGU que foram atribuídas por essas normativas?
d) Que instrumentos ela utiliza para efetivar o direito de acesso à informação?
Como material utilizado neste capítulo, além das leis e decretos responsáveis por configurar sua estrutura de funcionamento, e posição frente a demais ministérios, buscam-se dados no próprio site da CGU e na literatura sobre o tema. Além disso, mune-se da técnica de entrevistas com servidores do órgão para contribuir na abordagem analítica desses períodos, tendo em vista seu tempo e experiência no órgão (conforme demonstra o quadro 2 na introdução deste trabalho, há servidor(a) que ingressou em 2004 e outros(as) em 2008).