De maneira geral, o licenciamento ambiental é o cumprimento de um conjunto de regras que o empreendimento deve seguir para provar sua viabilidade técnica e socioambiental a fim de se viabilizar plenamente. São necessários alguns estudos que apontem suas características técnicas e minimizem ou compensem seus impactos ambientais, que posteriormente serão discutidos com a sociedade por meio das audiências públicas, obtendo assim suas “licenças”. Na Constituição do Estado de São Paulo, promulgada em 5 de outubro de 1989, em seu Capítulo 4 sobre meio ambiente, recursos naturais e saneamento, foram estabelecidas algumas condições para o processo de licenciamento ambiental no Estado:
Art. 191. O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais, e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico.
Art. 192. A execução de obras, atividades, processos produtivos e empreendimentos e a exploração de recursos naturais de qualquer espécie, quer pelo setor público, quer pelo privado, serão admitidas se houver resguardo do meio ambiente ecologicamente equilibrado. § 1°. A outorga de licença ambiental, por órgão ou entidade governamental competente, integrante de sistema unificado para esse efeito, será feita com observância dos critérios gerais fixados em lei, além de normas e padrões estabelecidos pelo Poder Público e em conformidade com o planejamento e zoneamento ambientais. § 2°. A licença ambiental, renovável na forma da lei, para a execução e a exploração mencionadas no "caput" deste artigo, quando potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente, será sempre precedida, conforme critérios que a legislação especificar, da aprovação do Estudo Prévio de Impacto Ambiental e respectivo relatório a que se dará prévia publicidade, garantida a realização de audiências públicas. (SÃO PAULO, 1989).
Como podemos perceber, a Constituição Paulista prevê a participação da “coletividade” na melhoria do meio ambiente em função do desenvolvimento social e econômico. Estabelece ainda que só se viabilizará no Estado os empreendimentos ecologicamente equilibrados previstos em estudo prévio de impacto ambiental, precedido de debate e devida publicidade. Como citamos anteriormente, a Lei Estadual nº 997, de 1976, precursora no Brasil, criou o Sistema de Prevenção e Controle da Poluição do Meio Ambiente, contemplando um sistema de “licenças” para instalação e funcionamento. “Esses licenciamentos aplicavam-se a fontes de poluição, que eram atividades basicamente industriais e certos projetos urbanos como aterros de resíduos e loteamentos” (BRASIL, 2009, p. 17). Como previsto desde a legislação de 1976, e também na legislação ambiental brasileira, o processo de licenciamento ambiental no Estado de São Paulo, é um procedimento preventivo e dividido em três etapas: a Licença Prévia, na fase de planejamento de um empreendimento ou atividade; a Licença de Instalação, na construção da obra e, a Licença de Operação, que autoriza o início ou funcionamento das atividades (BRASIL, 2007, p. 17).
Figura 1 − Fases do licenciamento ambiental
Como forma de se adequar ao previsto na Política Nacional de Meio Ambiente, o governo de São Paulo criou, em abril de 1983, o Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA), ligado ao Gabinete do Governador. Em 1987, foi vinculado à estrutura da Secretaria de Meio Ambiente, o que permanece até hoje, sendo o Secretário de Meio Ambiente o seu presidente. O CONSEMA é um fórum democrático, um espaço de encontro do governo com os segmentos organizados da sociedade civil para a discussão dos problemas ambientais e aprimoramento da gestão ambiental do Estado. Atualmente é composto por 36 membros, divididos igualmente, entre representantes governamentais e da sociedade civil. (SÃO PAULO, 2012). Tem como principais atribuições, estimular a participação da comunidade no processo de preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, bem como, apreciar os relatórios de impacto ambiental que são submetidos a ele. O processo de licenciamento ambiental no Estado de São Paulo determina que o CONSEMA emita seu parecer sobre a aprovação ou não de estudos de impacto ambiental e seus relatórios.
Tem um caráter consultivo e deliberativo, uma vez que a responsabilidade pela manutenção da qualidade ambiental não é apenas atribuição dos órgãos ambientais oficiais, mas também, e principalmente, da comunidade, que tem a oportunidade de, participando, criar e utilizar instrumentos para a defesa dos seus direitos constitucionais e, assim, tornar legítimas as políticas públicas. (CASTRO et al., 2001, p. 5).
O CONSEMA foi o embrião que resultou na criação, em 1986, da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (SMA), que surgia “para promover a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, coordenando e integrando atividades ligadas à defesa do meio ambiente” (SÃO PAULO, 2011, p. 12).
Roberta Sabbagh comenta em seu Caderno de Gestão Ambiental que:
A Secretaria de Estado do Meio Ambiente foi criada como uma Secretaria Especial, e um ano depois foi instituída efetivamente, com a incorporação de quadros de outras Secretarias. Absorveu da Secretaria da Agricultura a Coordenadoria de Proteção dos Recursos Naturais, seus Institutos (Florestal, Geológico e Botânico) e o Departamento de Proteção dos Recursos Naturais (DPRN). E da Secretaria de Obras e Meio Ambiente, a CETESB. Posteriormente, a área de planejamento ambiental veio da Secretaria de Planejamento.
Do Gabinete do Governador, incorporou, também, o Conselho Estadual de Meio Ambiente - CONSEMA (SÃO PAULO, 2011, p. 52). A secretaria possui em sua estrutura três coordenadorias, três institutos de pesquisa e duas fundações, além do Conselho Estadual de Meio Ambiente (CONSEMA) e da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB). (SÃO PAULO, 2011, p.12).
Figura 2 − Organograma da Secretaria de Meio Ambiente de São Paulo
Fonte: São Paulo (2011)
Em 20 de março de 1997, é promulgada a Lei Estadual nº 9.509. Em seu Artigo 1º dispõe sobre a Política Estadual do Meio Ambiente e estabelece o Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental (SEAQUA), Proteção, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais, do qual a Secretaria de Meio Ambiente, é o órgão central. O SEAQUA é o organismo responsável em São Paulo pela execução da política ambiental, e tem como objetivo “organizar, coordenar e integrar as ações de órgãos e entidades da administração
direta, indireta e fundacional instituídas pelo poder público, visando à proteção, o controle e desenvolvimento do meio ambiente”. (FURRIELA, 2011, p. 3).
Em seu segundo artigo, a referida Lei, já incorporava no texto os conceitos que norteavam os rumos da preservação ambiental e desenvolvimento sustentável do meio ambiente no Brasil e no mundo.
Art. 2º - A Política Estadual do Meio Ambiente tem por objetivo garantir a todos da presente e das futuras gerações, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, visando assegurar, no Estado, condições ao desenvolvimento sustentável, com justiça social, aos interesses da seguridade social e à proteção da dignidade da vida humana.
A Política Estadual do Meio Ambiente, em seu Capítulo 3, institui as condições e regras para o licenciamento ambiental no Estado de São Paulo, referendando o previsto nas legislações anteriores. No Artigo 19, estabelece o prévio licenciamento de empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, citando em seus parágrafos a transparência do processo por meio da disponibilidade para consulta do Relatório de Impacto Ambiental em todos os municípios localizados na área de influência do empreendimento, e da realização das Audiências Públicas para debater processo de licenciamento ambiental sempre que se julgar necessário. Em seu Artigo 20, discorre sobre as Licenças Ambientais como já visto anteriormente.
Art. 20. O poder público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I. Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento da atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos na fase de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais e federais de uso do solo e desenvolvimento;
II. Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo aprovado; e
III. Licença de Operação (LO), autorizando após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto na Licença Prévia e de Instalação (SÃO PAULO, 1997). No Estado de São Paulo, a atribuição pelo licenciamento ambiental é da CETESB, Companhia Ambiental do Estado de São Paulo, conforme previsto no Decreto nº 8.468, de 1976, que regulamentou a Lei Estadual nº 997/76. Conforme
vimos anteriormente, essa legislação também instituiu o Sistema de Prevenção e Controle da Poluição do Meio Ambiente, estabelecendo o licenciamento na forma das licenças de instalação e de funcionamento, e atribuindo à Companhia a competência para sua gestão (DIAS; SÁNCHES, 2001, p. 7). A CETESB é uma empresa vinculada à Secretaria do Meio Ambiente, integrante do SEAQUA, responsável também pelo controle, fiscalização e monitoramento das atividades que geram poluição, pelo regulamento das atividades que impliquem no corte de vegetação em áreas de preservação ambiental, e outras atividades (SÃO PAULO, 2011, p.13). Tem como sua missão, promover a melhoria da qualidade do meio ambiente no Estado de São Paulo, visando ao desenvolvimento social e econômico sustentável.
Sua criação se deu no final da década de 1960, com a fusão entre a Comissão Intermunicipal de Controle de Poluição do Ar (CICPA) e a Fundação Estadual de Saneamento Básico (FESB), originando assim o Centro Tecnológico de Saneamento Básico, com o objetivo de realizar exames de laboratórios, estudos, pesquisas, ensaios e treinamento de pessoal no campo da engenharia sanitária, conforme previa o Decreto nº 50.079, de julho de 1968. Em 1976, após uma resolução dos acionistas, a CETESB passa a se denominar Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental, mantendo-se a sigla, mas com objetivos e atividades bem mais abrangentes na área de saneamento.
A atuação da CETESB no processo de licenciamento ambiental tem um caráter preventivo. De acordo com Machado (2002, p. 58), “em caso de certeza do dano ambiental, este deve ser prevenido, como preconiza o princípio da prevenção, em caso de dúvida ou de incerteza, também se deve agir prevenindo, invocando neste caso o princípio da precaução”. Segundo comenta, a aplicação do princípio da precaução está intimamente relacionada ao estudo de impacto ambiental, pois sua concepção baseia-se na prevenção. Este princípio também fundamenta a Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), também conhecida como “ECO 92”, sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável:
Para que o ambiente seja protegido, serão aplicadas pelos Estados, de acordo com as suas capacidades, medidas preventivas. Onde existam ameaças de riscos sérios ou irreversíveis, não será utilizada a falta de certeza científica total como razão para o adiamento de
medidas eficazes, em termos de custo, para evitar a degradação ambiental. (ECO 92).
Conforme já visto anteriormente, o licenciamento ambiental prévio deve ser realizado com base nos estudos de impacto ambiental, previstos na legislação ambiental brasileira e também na Resolução SMA nº 54/2004, que dispõe sobre os procedimentos para o licenciamento ambiental no Estado de São Paulo. Com esta Resolução, a responsabilidade técnica pelo licenciamento ambiental foi atribuída ao Departamento de Avaliação de Impacto Ambiental (DAIA) e ao Departamento de Proteção de Recursos Naturais (DPRN).
Em seu Artigo 2º, item 2, a Resolução prevê a realização de uma “Consulta Prévia”, ou seja, um pedido de orientação à CETESB, por parte do empreendedor, quanto à definição do tipo de estudo ambiental adequado para análise da viabilidade ambiental do empreendimento que pretende implantar. Após a consulta, os responsáveis deverão apresentar um Relatório Ambiental Preliminar (RAP), contendo estudos técnicos e científicos sobre a viabilidade ambiental do empreendimento ou atividade, e também as propostas de medidas mitigadoras para minimizar os efeitos dos impactos ambientais do empreendimento. O RAP, juntamente com o Plano de Trabalho, deverá conter um diagnóstico simplificado da viabilidade ambiental, servindo de suporte para a definição do Termo de Referência, a ser elaborado pelo DAIA, que estabelece os critérios mínimos para a elaboração do EIA/RIMA.
Os procedimentos para a análise do EIA/RIMA haviam sido definidos anteriormente na Resolução SMA nº 42, de 29 de dezembro de 1994. Em um dos seus itens, permite ao DAIA sempre que necessário e em razão da magnitude e complexidade dos impactos ambientais do empreendimento, solicitar a análise do Termo de Referência ao CONSEMA, conforme apresentado mais à frente. Após a elaboração dos estudos de impacto ambiental por parte do empreendedor, e logo que protocolados, o DAIA, anuncia na imprensa local a realização de audiências públicas em função dos impactos previstos nos estudos ambientais, que determinam o local e quantidade de audiências a serem realizadas. Após as audiências públicas o DAIA emite um relatório sobre a qualidade técnica do EIA/RIMA, levando em consideração as contribuições documentadas e encaminhadas ao longo do processo e as que foram apresentadas nas audiências, sugerindo ou exigindo as
complementações necessárias e informando a viabilidade ambiental do empreendimento.
O relatório do DAIA e o RIMA são avaliados posteriormente por uma Câmara Técnica do CONSEMA, que ouve todos os interessados, empreendedor e sociedade, e emite seu parecer, aprovando ou reprovando o empreendimento. Ao final dessa etapa, o parecer da Câmara Técnica é examinado em reunião plenária do CONSEMA, ou seja, pelo conjunto de seus 36 conselheiros, que podem aprovar, modificar, bem como, recusar o parecer. Aprovado o empreendimento, é então emitida a Licença Prévia (LP) e a Licença de Instalação (LI), fixando também os prazos de validade, o que ocorre também com a concessão da Licença de Operação (LO).
Em maio de 2009, entrou em vigor a Lei nº 13.542, que alterou o nome da empresa para “Companhia Ambiental do Estado de São Paulo”, e passou à “Nova CETESB” todas as atribuições para o licenciamento ambiental no Estado de São Paulo, responsabilidade que era dividida com outros departamentos da Secretaria do Meio Ambiente conforme pudemos ver anteriormente. Essa mudança ocorreu em função de se promover um licenciamento ambiental mais eficiente no Estado de São Paulo, tornar o processo menos burocrático e com maior agilidade de análise dos projetos. Em seu Balanço 2009, publicado no Diário Oficial de abril de 2010, fica reiterado esse novo posicionamento.
Considerando o panorama de mudança institucional e de manutenção de sua excelência, [...] foram produzidos pareceres técnicos que subsidiaram a emissão de 92 Licenças Prévias, 50 Licenças de Instalação e 39 Licenças de Operação. Essas licenças ambientais foram concedidas à novas indústrias automobilísticas; ampliação de siderúrgicas, dutos de combustíveis, indústrias de açúcar, álcool e cogeração de energia, e da ampliação do sistema metroviário. (CETESB, 2010, p. 19).
Após 2009 e até os dias de hoje, não há qualquer alteração significativa no processo de licenciamento ambiental no Estado de São Paulo. Com esta última alteração na estrutura interna da Secretaria do Meio Ambiente, a CETESB assumiu inteiramente as atribuições pelo licenciamento ambiental, unificando e centralizando o processo na sua estrutura. A justificativa para esta mudança estava centrada na cobrança do setor produtivo, e também pelo próprio sistema ambiental, de dar maior agilidade e tornar o processo menos burocrático. As licenças que anteriormente
eram expedidas pelo DAIA, DEPRN e Departamento de Uso do Solo Metropolitano (DUSM), hoje estão centralizadas na CETESB, que gerencia, igualmente, a emissão das licenças ambientais para atividades que impliquem no corte de vegetação e que causem intervenções em áreas protegidas e de preservação permanente. Para atender a essa expectativa, o Departamento de Avaliação de Impacto Ambiental, que antes integrava a estrutura da Secretaria do Meio Ambiente, continua com suas atribuições e também com a responsabilidade de “desenvolver o arcabouço técnico e metodológico de avaliação de empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental”. (CETESB, 2012).