O orçamento participativo em Niterói teve início em 1997, com a criação do Grupo de Trabalho do Orçamento Participativo (GT do OP). Esse “instrumento de gestão” ou esse “novo instituto político”, denominações para o OP encontradas na cartilha preparada pelo governo municipal para ser distribuída à população, foi implementado em Niterói após um “acordo político” para administrar a cidade feito entre o prefeito Jorge Roberto Silveira - representante do Partido Democrático Trabalhista (PDT) e o Partido dos Trabalhadores (PT).
A tentativa de estabelecimento de uma “aliança-coligação” entre o Partido Democrático Trabalhista – PDT e o Partido dos Trabalhadores - PT para disputar a prefeitura de Niterói ocorreu primeiramente nas eleições de 1988, tendo sido rejeitada pelo PT, que lançou candidatura própria. A campanha eleitoral culminou com a vitória do candidato do PDT, Jorge Roberto Silveira, eleito prefeito de Niterói. Na eleição seguinte, em 1992, o candidato João Sampaio - vice-prefeito na gestão anterior - vence, mantendo o partido na administração do município.
Nas campanhas eleitorais de 1996, houve uma nova tentativa de “aliança-coligação” entre os dois partidos. Entretanto, a convenção do Partido dos Trabalhadores decidiu novamente lançar candidato do próprio partido à prefeitura municipal. Mais uma vez a vitória nas urnas foi do candidato pedetista, que obteve cerca de 90% dos votos do eleitorado e venceu a disputa já no primeiro turno, garantindo o terceiro mandato consecutivo do PDT frente à administração municipal.
“institucionais participativos” – que podem se constituir como um modelo semi-direto - como se dá o papel e as relações entre os diversos atores envolvidos nesse cenário político-institucional?
O prefeito eleito, Jorge Roberto Silveira, manifestou o desejo de fazer aliança com o PT. Dessa forma, o Partido dos Trabalhadores realizou nova convenção onde decidiu-se pela participação no governo municipal. Um dos acordos dessa aliança foi a implementação do orçamento participativo, uma proposta “político-administrativo” do PT, que também assumiu a Secretaria de Integração e Cidadania.
A aliança “tardia” fez com que o Grupo do Orçamento Participativo (GT do OP) de Niterói fosse formado em agosto de 1997, prazo este no qual o orçamento para o ano de 1998 já havia sido enviado para a Câmara Municipal. Segundo os “idealizadores” do Programa do Orçamento Participativo, esse fato impossibilitou que o orçamento municipal fosse elaborado de forma participativa, impedindo que Niterói tivesse uma experiência de OP como Porto Alegre. Esse “atraso do PT” em fazer aliança com o PDT, teria levado a necessidade de ter que estruturar uma nova proposta que considerasse um horizonte administrativo mais curto, tendo em vista que um ano de mandato já havia passado. Nesse sentido, considerando que a elaboração orçamentária havia sido feita sem a participação da “sociedade civil”, no modelo “tradicional”, ou seja, elaborada por técnicos e enviada posteriormente à Câmara Municipal, optou-se por fazer a chamada “execução orçamentária” com participação da sociedade civil. Dessa forma, em Niterói a população não definiu as prioridades dos recursos para investimentos referentes a um ciclo anual de orçamentação do município. A população foi “convocada” a definir prioridades, em duas regionais do município, a partir de uma verba de investimento que é destinada - pelo orçamento municipal - para o gabinete do prefeito. Cabe ressaltar que uma parcela dessa verba de investimento do gabinete é que foi utilizada para que a comunidade definisse algumas de suas prioridades.
O Coordenador do OP, professor universitário, com longa trajetória de liderança sindical, tendo sido deputado estadual pelo Partido dos Trabalhadores, atribui às “circunstâncias políticas” o fato de não ser realizado a elaboração orçamentária com participação de vários representantes da sociedade civil. O coordenador do OP faz parte de uma corrente dentro dos Partidos dos Trabalhadores que nas últimas três eleições municipais defendeu a coligação com o PDT desde o início do processo eleitoral. Considera que o PT perdeu muito espaço político dentro da gestão do PDT à frente da prefeitura municipal de Niterói pelo fato de constantes protelações em fazer alianças.
Na última eleição o Coordenador veio como vice-prefeito na chapa encabeçada pelo “ reeleito” prefeito Jorge Roberto Silveira.
“Mas orçamento é orçamento, você sabe, que não passa de uma peça de ficção. A gente com o orçamento participativo procura torná-lo não ficção. Mas a gente, repare, como é limitado, nós não podemos ter uma interferência no orçamento votado na Câmara. Porque o orçamento é como um todo. Não pode falar: olha, espera porque eles ainda estão se reunindo. Olha e por isso que eu digo: o nosso programa é mais de execução orçamentária participativa, do que de elaboração orçamentária. No caso de Niterói essa foi uma limitação grave, mas inevitável, diante das circunstâncias políticas, entendeu? Mais de execução orçamentária participativa. Mas já é um aprendizado muito grande, essa da execução (...)”(Coordenador do OP).
Sobre essa “execução orçamentária”, o secretário regional de São Francisco, engenheiro civil, atuando na política desde 1980, tendo sido vereador pelo PDT por duas vezes e que trabalha na prefeitura municipal de Niterói desde a primeira gestão do prefeito Jorge Roberto Silveira – o qual trata com muita intimidade “o Jorginho” - e que é um informante importante, tendo em vista que ocupa um cargo na secretária regional no qual a experiência do OP foi considerada um “sucesso” - declarou:
“Então nós sentamos com o presidente da EMUSA, com o secretário de serviços públicos, que é quem é o responsável pela EMUSA e tal. E fizemos um cronograma de investimento e tal, preparamos um orçamento e tal e discutimos com ele a aplicação desses recursos. Agora, é claro que isso cai na administração geral da prefeitura. O orçamento participativo é um dos projetos do prefeito. O prefeito tem outros programas e prioridades. Então a gente tem que brigar lá para ... É o que eu discuto com... o orçamento é muito bom. Mas a gente tem que conseguir, deixa eu ver, como é aquele termo técnico: a execução orçamentária. Isso é que é fundamental. Porque muitas vezes, você não executa. Uma
coisa é estar no orçamento, outra coisa é executar. Então o importante é a execução (...)” (Secretário regional A).
Observa-se que o Orçamento Participativo de Niterói é um programa a mais dentro da estrutura administrativa da prefeitura, dependendo de um conjunto de forças políticas para ser implementado. Se em teoria os meios de decisão para a execução do orçamento pertencem à população, na prática é o corpo político (vereadores, prefeito, secretários municipais e até os burocratas) que se reservam a exclusividade da elaboração orçamentária e até mesmo fixam unilateralmente as regras e os limites dessa participação. Isso tudo dissimulado na idéia de coletivização dos meios de decisão e execução das políticas públicas.
A estratégia adotada para a implantação do Orçamento Participativo de Niterói foi a de fazer de maneira “gradativa e parcial”, ou seja, duas regionais foram selecionadas para que fosse desenvolvida a experiência-piloto do OP. A justificativa apresentada para que essa estratégia fosse adotada, de acordo com o relatório do grupo de OP, se deu em função de “razões políticas”, em decorrência da “aliança tardia”. Dessa forma, a proposta era a de fazer a implantação do OP não para a cidade como um todo, mas que fosse feita em alguns bairros pertencentes a duas regionais selecionadas, e que de maneira gradativa fosse progressivamente ampliada ao longo do tempo. O critério estabelecido para selecionar essas duas regionais foi o de que tivessem “heterogeneidade social”, ou seja, que tivessem diferentes “usuários” (palavra freqüentemente utilizada pelo coordenador do OP - não utiliza a palavra “cidadão” em momento algum, mas sim “usuário”) dos serviços públicos prestados pela prefeitura municipal.
Entre as doze áreas de abrangência das Secretarias Regionais do Município do Niterói, duas foram escolhidas: Na Zona Sul, a Secretaria Regional de São Francisco - dividida em três sub-regiões: 1) Jurujuba; 2) Charitas-Preventório; e 3) São Francisco, Cachoeira e parte do Cavalão - e na Zona Norte foi selecionada a Secretaria Regional do Barreto (apenas um bairro escolhido: Ilha da Conceição, não sendo incluído portanto, o bairro Barreto). A justificativa para escolha dessas duas secretarias e desses bairros selecionados para servirem como áreas-piloto, segundo os idealizadores do OP, estaria baseada em alguns critérios sócio-políticos, tais como:
a) a promoção da experiência de OP tanto na Zona Norte quanto na Zona Sul da cidade;
b) participação de comunidades sócio-culturalmente diferenciadas na experiência de OP41.
O relatório do grupo do OP que notifica a escolha dessas regiões e bairros, apresentando esses critérios acima indicados, também diz: “as áreas foram selecionadas pelo prefeito Jorge Roberto Silveira”. Ou seja, apesar do documento inferir tais critérios e enfatizar que foram feitas reuniões com o grupo do OP e com outras lideranças da prefeitura, a redação aponta para essa primazia do prefeito em poder indicar tais regiões que seriam escolhidas para dar início ao OP. Desse modo, os critérios não são tão específicos, não esclarecem porque a Regional de São Francisco é que foi escolhida para representar a Zona Sul e nem porque o bairro da Ilha da Conceição foi escolhido para ser o primeiro nesse “projeto piloto” dentre outros bairros da regional do Barreto. Nesse sentido, a participação também encontra aí outros limites, já que a própria escolha das regionais que serão beneficiadas pelo Programa do OP é feita por um pequeno grupo, pelo “corpo político.”
Ainda sobre essas secretarias escolhidas para a experiência piloto, cabe destacar que o Secretário da Regional de São Francisco já foi vereador, no período 1983-1988, e que “depois vem o governo do Jorge Roberto Silveira e eu nunca mais me candidatei, pois tenho participado do governo dele desde o início”. Esse secretário participou da estruturação da administração regional, pois no primeiro governo do prefeito Jorge Roberto Silveira foi criada a primeira secretaria regional, na região oceânica, sendo o primeiro secretário regional do município. Esse secretário parece ter bastante influência no governo. Foi um dos fundadores do PDT em Niterói.
Em relação à Secretaria Regional do Barreto, cabe destacar que o bairro Barreto – sede dessa secretaria - não foi o escolhido para participar dessa primeira experiência. A Ilha da Conceição faz parte dessa regional e foi “privilegiada” para participar inicialmente do Programa. O secretário da regional do Barreto é vereador, eleito pelo PDT, sendo
que sua base política eleitoral é no Barreto, bairro no qual, inclusive, reside. Mas o prefeito parece ter uma forte base de apoio eleitoral na Ilha da Conceição. O presidente da associação de moradores da Ilha da Conceição, que iniciou a vida pública no final dos anos setenta, como líder comunitário, declarou:
“A gente tem uma relação com a prefeitura muito boa, graças a Deus. Depois do finado seu Roberto, que foi presidente aqui, eu estou sendo o único, vamos dizer assim, que estou tendo uma porta aberta com a prefeitura. Eu hoje vou a prefeitura e falo com o presidente da EMUSA, com a diretora da EMUSA, o prefeito recebe nossos requerimentos daqui para lá, ele manda uma resposta, entendeu? E também tem um porta voz nosso, que é esse vereador. E nós aqui na associação sempre apoiamos o candidato da prefeitura. Sempre apoiamos o prefeito, sempre apoiamos o prefeito quando ele pede que apoiamos os candidatos que ele tem interesse ... Por isso eu acho que nós estamos com a porta aberta na prefeitura e estamos recebendo aquilo que pedimos a ele. Você veja, bem: eu entrei em janeiro aqui e desde então estou fazendo obras no Morro do Minc, entendeu? Eu que vejo os funcionários... Então não posso me queixar da prefeitura, pois tem ajudado muito a gente aqui na Ilha. (...) Para deixar bem claro para você, a Ilha é a menina dos olhos do Jorge Roberto Silveira. Isso é palavra dita pela própria boca dele. O prefeito Jorge Roberto Silveira tem um carinho muito grande pela Ilha. Mas agora, a Ilha ainda tem uns problemas, mas tem prioridades , (...) tem áreas com muito morador carente” (...) (Presidente da Associação de moradores).
Devemos atentar para algumas palavras no discurso desse presidente da associação de moradores: pedir, receber, apoiar, interesse e carinho. Essa rede política envolve ajuda, gentileza, apelos a laços de amizade e status, mediados por relações de reciprocidade (ou dependência?), lealdade, fidelidade e incerteza. Os atos de generosidade, o carinho, favores e serviços prestados tanto pelo vereador, quanto pelo prefeito, contribuem para se ter, antes de mais nada, as pessoas, ou seja, para se instituírem relações de domínio pessoal. O atendimento dos pedidos, principalmente
quanto envolve gentileza, cria um forte laço entre o político (prefeito e vereador) e as lideranças que o apoiaram. Nesse sentido, essa troca de “dons” mantém as pessoas numa relação de dependência pessoal. A prestação de serviços, o atendimento a pedidos e a ajuda, se caracteriza como uma dívida pessoal que deve ser retribuída (Bezerra, 1999). As redes políticas e as relações de interdependência que vinculam lideranças locais, vereadores e autoridades de governo asseguram uma circulação ampla de serviços, favores e pessoas. A votação nos bairros cria, de acordo com a lógica das dívidas e créditos pessoais, um laço entre o prefeito, o vereador e as lideranças que o apoiaram. A idéia de responsabilidade que prefeito e o vereador demonstram ter em relação a esses bairros onde obtiveram votação parece expressar o sentimento de obrigação que experimentam em relação aqueles que lhe ajudaram42. O atendimento dos pedidos, e, mesmo quando os pedidos não são atendidos, a idéia de manter “as portas sempre abertas” para receber e ouvir a liderança que o apoiou, é uma forma de retribuir o apoio concedido, de realimentar e demonstrar que se deseja continuar a relação. Mas tudo isso com um apelo ao que é público. A expectativa do político é que os favores e serviços prestados contribuam para consolidação de sua reputação e sejam retribuídos sob a forma de apoio político. Bezerra (1999) explica que quando um pedido é atendido, o político renova e demonstra o desejo de continuidade da relação com o cliente. Leal explica que como esses vínculos não se estabelecem por princípios políticos, mas sim como demanda concreta (obras) se tornam frágeis e necessitam de constante renovação.
A pouca clareza quanto aos critérios norteadores da escolha das secretarias regionais também se confirma pelas palavras do Secretário Regional do Barreto:“(...) O Godofredo e o prefeito decidiram indicar a Ilha e um outro bairro da cidade (...)”.Sobre a escolha das regionais que fariam parte da experiência piloto do OP, o secretário regional de São Francisco, que acompanha o prefeito Jorge Roberto Silveira desde sua primeira gestão na prefeitura de Niterói, disse: “O prefeito indicou que começasse pela nossa secretaria aqui”.
Além disso, o texto do relatório aponta que foram apresentadas outras duas propostas, tanto para divisão da Regional de São Francisco em sub-regiões, quanto para divisão do
42 Coordenador do OP: “depois que eu percebi que ali não era a área dele ... senão, eu o teria procurado
para conversar, ajeitar as coisas...” . Coordenador do OP, explicando os conflitos políticos na Ilha da Conceição, relatando que a base política do secretário regional (que é vereador também) responsável pela Ilha, não era o bairro.
bairro da Ilha da Conceição em sub-regiões, enfatizando que a proposta vencedora foi a que mantinha o bairro sem dividi-lo. Mas o documento não descreve quais foram as outras propostas.
O documento também revela que foi bastante discutida, pelos elaboradores da proposta de OP, a questão do tipo de voto das plenárias populares: voto por cidadão ou voto por entidade representativa da sociedade civil. A decisão incidiu, consensualmente, sobre a primeira opção de voto.
O relatório do grupo do OP também utiliza, para referir-se ao processo de implementação do OP, expressões tais como: “política de co-gestão entre o Estado e a Sociedade Civil, quando esta é chamada a dividir responsabilidades na partilha das decisões de poder”. 43 Entretanto, pelo que foi observado, a experiência de OP em
Niterói remete à idéia de ser mais um instrumento de gestão do que uma política pública que consagre a “partilha das decisões de poder.”