Este período ficou marcado pela evolução dos princípios e dos valores fundamentais da administração pública, o desenvolvimento de novos instrumentos e a sua aplicação prática no sentido de aumentar a eficácia e a eficiência das organizações. Tendo como base os princípios da dicotomia da administração pública, defendidos por Wilson, aprofundou-se a investigação da ciência da administração na perspetiva de criação do conhecimento necessário para a transformação das diferentes estruturas e organizações da administração. Durante este período, tornou-se evidente que a maturidade pós revolução industrial fez eclodir novos problemas, ao nível das organizações. É neste período que surgem os contributos de Henri Fayol7
e Frederich Winslow Taylor8
através da introdução de
5Luther Halsey Gulick foi presidente do Instituto de Administração Pública. Entre muitas outras realizações no campo da administração
pública Gulick é mais conhecido pela teorização do PODSCORB (planeamento, organização, direção, staffing, coordenação, relatórios e orçamento) (Dorgan, 1972; Van Riper, 1998).
6Lyndall Fownes Urwick reconhecido por integrar as ideias de teóricos anteriores como Henri Fayol numa teoria abrangente de
administração. Escreveu um importante livro: “The Elements of Business Administration”. O papel de Urwick na modernização da empresa teve duas influências principais - uma delas foi Frederick Winslow Taylor com o seu conceito de gestão científica e a outra a ênfase na humanidade de gestão de Mary Parker Follett por quem tinha grande admiração (Brench, Thomson, & Wilson, 2010).
7Jules Henri Fayol foi um engenheiro de minas francês e um dos teóricos clássicos da Ciência da Administração sendo o fundador da Teoria
Clássica da Administração e o autor de Administração Industrial e Geral (Reid, 1986).
8 Frederick Winslow Taylor mais conhecido por F. W. Taylor foi um engenheiro mecânico considerado como o "pai" da Administração
Científica por propor a utilização de métodos científicos cartesianos na administração de empresas (Kulesza & Waever, 2011). Wilson, 1887 Academic Field of PA. Politics-Admin. Dichotomy
T h e f iel d o f s tu d y Productivity Goodnow, 1900 Politics-Admin. Dichotomy. Two Functions.
Taylor, 1912 Willoughby, 1918
Weber, 1922 White, 1926 Follet, 1926
Scientific Management. The best way.
Executive Budgeting System. Budget Reform.
A set of structural arrangements. Politics-Admin
Academic Field of PA. Basis for the Study of PA.
Law of Situation. Theory of Individuals.
Budgeting Theory
Organization Theory
Behaviorism Participatory
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princípios inovadores na dicotomia entre administração e gestão defendendo a incorporação de métodos científicos no processo de trabalho industrial tendo em vista o incremento da sua eficiência económica (Stein, 2002).
Quadro 2.1 - Administração Científica versus Administração Clássica
Fonte: Elaboração própria
No contexto dos clássicos, Max Weber representa um dos autores centrais na teorização da administração tendo sido responsável pela introdução de um quadro concetual da burocracia cujo impacto foi determinante na transição de paradigma na teoria da administração (Niskanen, 1971). Henri Fayol, Frederich Taylor e Max Weber enfatizaram os aspetos mecanicistas e fisiológicos da administração pública tendo lançado as bases da teoria mecânica da organização e da administração (Rockman, 1998). Para Bilhim (2014), Weber e Taylor influenciaram decisivamente o modelo organizacional das estruturas da administração pública através da definição de um novo arquétipo onde prevaleciam as “estruturas mecanicistas, marcadas pela previsibilidade, racionalidade, controlo e impessoalidade” (p. 38).
2.1.3. Período 1938-1947
O período de 1938-1947 ficou marcado pela continuidade na evolução da teoria da administração pública. No entanto, durante este período foram postas em causa algumas das visões anteriormente introduzidas, nomeadamente, a visão mecanicista da administração tendo sido desafiados os princípios fundamentais da administração, devido à sua excessiva subordinação em relação à estrutura organizacional formal (Rockman, 1998).
Neste domínio, surgiu um novo movimento teorizador cujas linhas de investigação estavam centradas na importância dos aspetos humanos da administração, verificando-se uma rejeição do conceito inicial da dicotomia administrativa. Este conceito era baseado na ideia de que a administração era um componente integrante da política, não apenas pela influência que exercia sobre a sua definição, como também pela responsabilidade objetiva que assumia na sua implementação. Neste sentido, passaram a
Administração Científica Administração Clássica
Frederick Taylor Ênfase Percursor Origem Enfoque Henri Fayol
Raiz Industrial Gestão Administrativa
Adoção de métodos racionais e padronizados com a máxima divisão de tarefas
Estrutura formal da empresa
Adoção de princípios administrativos pela hierarquia
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ser incorporadas as dimensões da moral, da liderança, da organização informal e da motivação, entre outros, de forma a potenciar a utilização mais efetiva e eficiente dos recursos humanos (Hughes, 2003).
Na base desta nova abordagem encontravam-se as experiências de Hawthorne9 estudadas por Elton Mayo e pelos seus colegas da Harvard Business School, onde o estudo da administração pública foi centrado principalmente na investigação de questões sociais e psicológicas e dos problemas experienciados pelos trabalhadores industriais (Mayo, 1949). Este período foi ainda caracterizado pelo desenvolvimento da teoria da ciência comportamental com origem nos trabalhos de Herbert Simon10 e de Chester Barnard11
.
A escola científica comportamental desafiou os princípios fundamentais da administração pública, bem como as formas de afirmação mecanicista. Herbert Simon colocou o princípio da análise e da tomada de decisão na vanguarda da administração pública insistindo que as decisões deveriam determinar o funcionamento de todos os processos de administração e a sua aplicação adequada (Plowden, 1984).
A partir da análise deste período, na evolução histórica da administração pública, podemos inferir a existência de um antagonismo entre a ortodoxia e o pragmatismo, caracterizado por uma atitude de experimentação (Dewey, 2012; Peirce & Davis, 2002). Este aspeto é particularmente importante para a compreensão do processo histórico da administração pública, tendo em vista a forte orientação demonstrada para o pragmatismo enquanto forma de discutir as questões da legitimidade, da escassez de evidência e de outras condições de condicionamento da prática (Snider, 2000). A administração pública afirmou-se enquanto campo interdisciplinar com base numa variedade de abordagens e valores disciplinares, evidenciando porém uma forte dependência nas áreas de investigação da teoria do direito e da ciência política (Wright, 2011).
9 A experiência de Hawthorne foi realizada em 1927, pelo Conselho Nacional de Pesquisa dos Estados Unidos (National Research Council)
numa fábrica da Western Electric Company situada em Chicago, no bairro de Hawthorne e a sua finalidade foi determinar a relação entre a intensidade da iluminação e a eficiência, dos operários, medida através da produção. A experiência foi coordenada por Elton Mayo e estendeu-se à fadiga, acidentes no trabalho, rotatividade do pessoal (turnover) e ao efeito das condições de trabalho sobre a produtividade do pessoal, Levitt, S. & List, J. (2011).
10 Herbert Alexander Simon (Milwaukee, 15 de junho de 1916-Pittsburgh, 9 de fevereiro de 2001) foi um economista americano que foi
agraciado com o prémio Nobel da economia em 1978 tendo sido investigador nos campos da psicologia cognitiva, da informática, da administração pública, da sociologia económica e da filosofia (Augier & March, 2004; Crowther-Heyck, 2005; Simon, 1991).
11 Chester Irving Barnard (1886-1961) foi um pensador da Escola das Relações Humanas, corrente da Administração, surgida com a crise de
1929. Barnard também foi tido como um pensador do behaviorismo tendo sido o criador da teoria da cooperação, em que estudou a autoridade e a liderança tendo sido, igualmente, um dos primeiros teóricos da administração a ver o homem como um ser social e a estudar suas organizações informais dentro das empresas. Contribuiu para o reconhecimento das organizações enquanto sistemas sociais que exigem cooperação (Wren & Bedeian, 2009).
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