Marx indicou reiteradamente em seus estudos um aspecto básico do capitalismo: o processo crescente de socialização do trabalho e de desenvolvimento das forças produtivas também significou a contradição que esse fato introduzia na dinâmica do modo de produção capitalista, ou seja, a contradição que se verifica entre o caráter social do trabalho (ou socialização das forças produtivas) e a apropriação individual ou privada dos frutos desse trabalho social (COUTINHO, 1996). A luta pela efetivação dos direitos sociais não deve estar descolada da perspectiva de superação de tal contradição.
Da mesma forma, os limites e resistências postos na construção da política social revelam um caminho repleto de embates e contradições relativas à efetivação dos direitos sociais.
Como indica o IPEA, ―antagônicas, antitéticas, antinômicas: eis algumas das qualificações utilizadas pela literatura para descrever as relações entre a regulação social e a dinâmica econômica, ao menos em sociedades que se organizam em torno de mercados‖ (IPEA, 2010, p. 13).
No Brasil, as políticas de proteção social, de forma geral, precisam enfrentar os problemas relativos aos altos índices de desproteção (benefícios e serviços), à (precária) qualidade dos serviços existentes e à incompleta arquitetura institucional do sistema da seguridade social. Além disso, e sobretudo, precisam dar conta de se sobrepor às propostas de desmontagem da seguridade social, em outras palavras, ao debate sobre a proteção focalizada e sobre o financiamento.
O financiamento da seguridade social, que nos ajuda a compreender a configuração do fundo público no Brasil, revela uma apropriação deste para fins de valoração e acumulação do capital vinculado à dívida pública. ―Em outras palavras, parcelas consideráveis dos recursos da seguridade social acabam sendo desvirtuadas das suas finalidades e impedem maior investimento e ampliação de direitos‖ (BOSCHETTI & SALVADOR, 2008, p. 54).
Boschetti e Salvador mostram que, no Brasil:
[...] o financiamento é regressivo – quem sustenta são os trabalhadores e os mais pobres -, que não faz, portanto, redistribuição de renda; a distribuição dos recursos é desigual no âmbito das políticas de seguridade social; e ocorre a transferência de verbas do Orçamento da Seguridade Social para o Orçamento Fiscal. Os recursos transferidos, por meio da DRU, para composição do superávit primário, revelam que o Estado brasileiro age como um Robin Hood às avessas, retirando recursos dos mais pobres para os mais ricos, sobretudo para a classe dos rentistas (BOSCHETTI & SALVADOR, 2008, p. 54).
Outro desafio está na construção efetiva de uma política articulada entre as áreas de saúde, previdência e assistência social.
Embora o sistema de seguridade social, instituído legalmente pela Constituição de 1988, constitua um conjunto formado pelas políticas de previdência, assistência e saúde, não existindo enquanto complexo se assim não for implementada, raramente a seguridade social é tratada e analisada na sua totalidade. Em muitas das produções teórico-acadêmicas sobre o tema, assim como nos planos governamentais, o que se percebe é um duplo movimento: ou se restringe a seguridade social à sua dimensão previdenciária, ou se considera cada uma das políticas que a compõe isolada e
autonomamente, tentando relacioná-las a uma suposta seguridade social que, efetivamente, está longe de materializar-se no Brasil (BOSCHETTI, 2003, p.60).
Mota (2008) vai ainda mais além ao questionar a ampliação relativa da assistência social na seguridade social brasileira nos anos 2000, afirmando que, longe de formarem um amplo e articulado mecanismo de proteção, as políticas que integram a seguridade social brasileira:
[...] adquiriram a perversa posição de conformarem uma unidade contraditória: enquanto avançam a mercantilização e privatização das políticas de saúde e previdência, restringindo o acesso e os benefícios que lhes são próprios, a assistência social se amplia, na condição de política não contributiva, transformando-se num novo fetiche de enfrentamento à desigualdade social, na medida em que se transforma no principal mecanismo de proteção social no Brasil (MOTA, 2008, p.134).
Ressalte-se que esta ampliação relativa da assistência social refere-se, especificamente, ao fortalecimento dos benefícios de transferência de renda como o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família (PBF), em detrimento inclusive das demais ações que devem ser executadas nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), em acordo com o preconizado pela Política Nacional de Assistência Social e sua Norma Operacional Básica (NOB). Conforme estudos de Boschetti e Salvador:
As tendências apontadas nos três fundos nacionais das políticas de previdência, saúde e assistência social têm relação com a política econômica que restringe a ampliação de recursos para os programas sociais. Não é por acaso que os dados revelam o crescimento de recursos para os benefícios previdenciários e assistenciais vinculados ao salário mínimo por determinação constitucional e apontam para a manutenção ou pífio crescimento dos demais programas e ações, que precisariam contar com mais recursos do orçamento da seguridade social e do orçamento fiscal para serem ampliados (BOSCHETTI & SALVADOR, 2008, p. 50).
Além das questões postas, no que se refere à assistência social, em específico, constituem ainda desafios importantes: afirmar com clareza as proteções que deve assegurar; operar o pilar de segurança de renda como direito social; promover a garantia pública de acesso a serviços de qualidade; e definir com maior
clareza (e firmeza) a relação da assistência social com a filantropia, bem como com as outras políticas da seguridade social.
Em contraponto, em meio à onda neoliberal, a assistência social elevou-se a um status de cidadania, e vem se constituindo como um direito social que rompe com um passado de clientelismo e ironicamente vem se constituindo em espaço privilegiado de projetos contra-hegemônicos. Aliás, torna-se imperioso que a assistência social seja em definitivo encarada não como mera provisão, mas como direito, fruto de lutas sociais. Ela já passou, em certa medida – ao menos em termos de discurso, a ser concebida como política pública que, associada a outras políticas sociais e econômicas, deve concretizar direitos historicamente negados a uma ampla parcela da população, cuja realização é competência do Estado com o aval e controle da sociedade, na perspectiva de um Estado Social de Direito e não de um Estado liberal e mercantilizador (PEREIRA, 2008).
Há que se estabelecer, nessa perspectiva, a crítica do paradigma dominante de cidadania e das principais categorias analíticas que tradicionalmente informam a concepção e a prática da assistência social no capitalismo: visão hierarquizada dos direitos; predominância da noção de pobreza absoluta sobre a de pobreza relativa; primazia da rentabilidade econômica sobre as necessidades sociais e primazia do mínimo na satisfação das necessidades humanas básicas. Refere-se aqui, especialmente, ao significado das tensões entre seletividade X universalidade e entre assistencialização X direitos como referência interpretativa para a compreensão dos embates e das diferentes posições que marcam a trajetória das políticas sociais.
De acordo com estudos do IPEA, o momento atual já registra avanços importantes nesse sentido, no campo das políticas sociais brasileiras, que formam hoje um sistema mais robusto de estruturas mais ou menos consolidadas que materializam uma história de lutas da sociedade, aglutinando atores sociais, esforços regulatórios, legislativos e jurídicos substanciais. Mais que isso, entende-se que os resultados obtidos pela política social a partir de 2004 indicam que esta é central para o alcance dos objetivos de crescimento econômico e diminuição de desigualdades, e que o crescimento do gasto social nos últimos anos foi parte integrante e importante da melhoria das condições de vida da população brasileira (IPEA, 2011).
Ressalte-se, de toda forma, que as causas da pobreza são estruturais e continuarão a produzir exclusão social, e que, portanto, é necessário promover a articulação das políticas estruturais com as políticas específicas de proteção social.
Nesse sentido, há que se perceber o papel das iniciativas advindas dos processos políticos de avanço da mobilização da sociedade organizada, que culminam em definição de políticas públicas e sociais. Afinal, ―um determinado modelo de desenvolvimento se constrói por meio de disputas políticas que se inserem no contexto das lutas sociais e de interesse, que se desenrolam no seio da sociedade e que se refletem para dentro do Estado, se configurando então em políticas públicas (ou na ausência delas)‖ (MAZETTO, 2006, p.336).
Daí decorre uma questão importante, que se refere ao papel central do Estado nas economias atuais, contrariando as teses neoliberais do Estado Mínimo. Conforme discutido no item anterior, a globalização, na realidade, tem nos Estados nacionais seus principais agentes, o que faz com que, contrariamente, as lutas regionais tenham grande significado. Como sugere Wood:
A questão principal aqui é que essa contradição oferece um pouco de esperança para as lutas de oposição. Enquanto o capital global depender dos Estados locais, como acredito que vai continuar a depender, esses Estados continuarão a ser um alvo potencialmente útil para as forças de oposição. As lutas democráticas visando alterar o equilíbrio das forças de classe, tanto dentro quanto fora do Estado, talvez representem o maior desafio ao capital (WOOD, 2003, pg. 8,9). De toda forma, não se pode perder de vista que a reestruturação do mundo do trabalho, com o aumento do desemprego e da flexibilidade, vincula-se também à regressão dos direitos sociais, à ausência de proteção e ao retrocesso da ação sindical, situações que também se traduzem em um empobrecimento da população.
Ressalte-se que a pobreza é aqui compreendida:
[...] não como produto de uma deficiente integração social de alguns setores populacionais no mercado de trabalho, na distribuição de renda ou na esfera do consumo; ao contrário, a pobreza é entendida como uma dimensão e uma decorrência do próprio processo de modernização capitalista. Trata-se, portanto, de um problema inerente à sociedade capitalista e não de um problema individual e/ou grupal centrado no baixo desempenho, na falta de qualificação e/ou habilidade para o trabalho, nas características culturais, hábitos e costumes de grupos específicos (PASTORINI, 2006, p.259).
As reflexões realizadas mostram, assim, que há ainda muito o que fazer. E que é necessário, dialeticamente, pensar a seguridade social ―não apenas a partir de si mesma, mas na totalidade histórica em movimento, reconhecendo os limites e condições impostas pela política econômica e pela conjuntura política, mas buscando traçar estratégias de enfrentamento e superação desses limites‖ (BEHRING, 2008, p.153).
Na situação de pobreza, o indivíduo experimenta, objetiva e subjetivamente, carências sociais, econômicas, políticas e culturais, passando por um processo de exclusão e ruptura de laços sociais, no qual as noções de cidadania, igualdade e direitos sociais ficam fragilizadas. A esfera econômica tem um papel decisivo na geração da pobreza, pois o acesso ao trabalho é o instrumento mais importante para a distribuição de renda e a integração social às diferenças no acesso aos benefícios do desenvolvimento se distribui desigualmente entre os diferentes segmentos e categorias sociais, acentuando as diferenças culturais, étnicas, de gênero, de idade, situação ocupacional e de domicílio inerentes aos países (PESSANHA, 2004, p.3).
Da mesma forma, a segurança alimentar é um desafio que dificilmente será alcançado se trabalhado de forma desarticulada às outras esferas de políticas públicas. A defesa da garantia do direito humano à alimentação adequada como princípio das políticas de segurança alimentar está no centro da construção e valorização da idéia de que as políticas públicas existem para respeitar, proteger, promover e prover os direitos humanos.
O fenômeno da insegurança alimentar também está fortemente associado à pobreza, já que sua principal face é a insuficiência de acesso à alimentação, causada basicamente, no caso brasileiro, pelas intensas desigualdades na estrutura de renda e de oportunidades existentes no país, haja vista o alto grau de desenvolvimento da sua estrutura econômico-produtiva.
Para Pessanha, apesar da insegurança alimentar estar relacionada também a outros fatores, como veremos mais a frente, há uma relação muito clara entre pobreza e desnutrição, posto que um bom estado nutricional exige o atendimento de um leque bastante extenso de necessidades, ―que incluem não apenas a disponibilidade de alimentos, incluindo a diversificação e a adequação nutritiva da dieta; como também educação e conhecimentos básicos de higiene, condições salubres de moradia, incluindo saneamento básico; e acessos aos serviços de
saúde, sobretudo na infância‖ (PESSANHA, 2004, p. 3). Os problemas da desigualdade e de distribuição subjazem assim todos os conteúdos da segurança alimentar, e tais diferenças se manifestam seja em relação a estratos sociais e segmentos populacionais, seja em relação entre países, blocos de países, regiões e localidades (PESSANHA, 2004).
No caso da pobreza rural, o paradoxo social é ainda mais forte, já que aí os seres humanos vivenciam a fome em meio à abundância na produção de alimentos, tendo em vista a indisponibilidade dos meios produtivos e/ou financeiros para obtê- los. Para Pessanha (2004 e 1998), de modo geral, constituem fatores geradores e determinantes da pobreza rural: 1 – a estrutura e o nível de crescimento econômico, bem como o grau de concentração de renda e de desigualdade dos países; 2 – a inserção produtiva, a posição relativa e a estratégia dos países frente ao processo de globalização da economia mundial; 3 – a importância e a prioridade atribuída pelos governos à agricultura e ao desenvolvimento rural na definição de seus objetivos estratégicos de políticas; 5 – a estrutura fundiária dos países; 6 – as características do processo de modernização agrícola dos países; 7 – a disponibilidade e o acesso aos recursos hídricos; 8 – o capital social das famílias e das comunidades rurais; 9 – o grau de pluriatividade das famílias.
Historicamente, no entanto, assim como as mais diversas frentes da política social para o conjunto dos programas voltados para os segmentos mais carentes, as análises de Cohn apontam para o fato de que os programas de alimentação e nutrição no país, de forma geral e até a década de 1990, servem como um exemplo paradigmático do padrão histórico de atuação do Estado no combate à pobreza no país. A atuação estatal no setor refletia os problemas gerais encontrados na implementação de políticas sociais no Brasil, como seletividade e ineficiência; e ainda outros específicos, tais como: fusões de programas e superposição de clientelas; a expansão da cobertura à custa da quantidade e da qualidade dos alimentos distribuídos; em alguns casos, a centralização no nível federal da compra de alimentos; inadequação dos produtos formulados aos hábitos alimentares da população; elevado índice de evasão da clientela atendida; e dificuldades de captação de novos beneficiários (PESSANHA, 2004).
A partir dessa perspectiva, no próximo capítulo a intenção é resgatar as ações voltadas para a garantia da segurança alimentar implementadas pelo governo
federal nas últimas décadas, em especial no âmbito da política social, e refletir sobre o debate e os rumos que o tema tem assumido nesta primeira década do século XXI.
CAPÍTULO 3