No fim do século XX, o Brasil, seguindo o movimento internacional, passou por um período que foi considerado ―de crise do Estado burocrático, que levou à sensação de uma necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo‖ (BRULON; OHAYON; ROSEMBERG, 2012, p.169).
A reforma gerencial no Brasil, apesar de apresentar algumas semelhanças com as demais reformas ocorridas no contexto internacional, apresentou suas peculiaridades no modelo gerencial posto em prática na administração pública. O contexto da década de 1990 demarcou um novo cenário para a reforma da administração pública a partir da institucionalização da reforma do Estado.
Segundo Bresser Pereira (2006), esse período revela um marco teórico para uma nova prática na administração pública, com a abordagem gerencial, que tem por finalidade substituir a perspectiva burocrática de caráter weberiano que caracterizava o modelo de administração anterior.
A reforma gerencial da administração pública parte do reconhecimento de que os Estados democráticos contemporâneos não são simples instrumentos para garantir a propriedade e os contratos ―[...] mas formulam e implementam políticas públicas estratégicas‖ (BRESSER PEREIRA, 2006, p. 7). Dessa forma, justifica-se a adoção de um modelo administrativo moderno (o modelo gerencial), a partir das práticas gerencias, inspiradas na administração das empresas privadas.
Para Cabral Neto (2209):
A reforma gerencial que se delineia para essa nova conjuntura, deveria, no seu conjunto, ter como principais características: a desburocratização, a descentralização, a transparência, a accountability, a ética, o profissionalismo, a competitividade e o enfoque no cidadão (CABRAL NETO, 2009, p. 172).
As diretrizes para a implantação da reforma gerencial no Brasil foram sistematizadas com a institucionalização do PDRAE. Bresser Pereira (1997), ao justificar a necessidade dessa reforma argumenta que:
A Administração Pública enfrenta hoje um grave problema: os servidores, sejam eles gerentes ou não, estão, na maior parte de seu tempo, envolvidos com tarefas e questões que são produtos do formalismo burocrático, o que acaba por levá-los a perder de vista os resultados que deveriam, cada indivíduo e cada instituição, apresentarem favor da sociedade. Assim, a gestão das instituições públicas torna-se inacessível, centralizada e rígida, um fim em si mesma, orientada basicamente para processos e tarefas, ao invés de resultados (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 12 [grifo do autor]). A partir dessas críticas efetivadas por Bresser Pereira ao modelo weberiano burocrático da administração pública, é que o PDRAE se apoiou na ideia de administração voltada para resultados, propondo uma administração de modelo gerencial. Nesse sentido, o modelo gerencial na administração pública é justificado como mecanismo de descentralização, eficiência e produtividade, no setor público, em especial para a efetivação das políticas públicas.
Com essa perspectiva, a reforma gerencial preenche uma lacuna teórica e prática deixada pelos modelos patrimonialista e burocrático weberiano. Para Abrúcio (2007) o modelo gerencial não é uma doutrina rígida e fechada, pois ele apresenta possibilidade de transformação-flexibilização, incorpora críticas à sua prática e apresenta um modelo global de solução de problemas deixados pela crise do modelo burocrático.
Ao analisar a reforma gerencial Abrúcio (2007) nos indica que:
A ascensão de teorias extremamente críticas às burocracias estatais, como a public choice nos Estados Unidos e o ideário neoliberal hayekiano (principalmente na Grã-Bretanha), abriu espaço para o avanço do modelo
gerencial como referência ao setor público. Mas a visão negativa a
respeito da burocracia não se vinculava apenas a teorias intelectualmente mais elaboradas. De uma forma avassaladora, a perspectiva do senso comum contra a burocracia, normalmente anedótica, se expandia rapidamente no final da década de 70 e no começo da de 80. Nos Estados Unidos, o sentimento antiburocrático tomava a forma, na definição de Kaufman (1981), de uma epidemia generalizada (ABRÚCIO, 2007, p. 10 [grifo nosso]).
Ainda de acordo com este autor, ao sentimento antiburocrático juntava-se a crença, presente em boa parte da opinião pública, de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão. Deste modo, o modelo gerencial responde aos interesses do Estado, cujo foco é a melhoria do desempenho governamental sob o discurso da governança. Assim sendo, o Estado constrói novos padrões de governabilidade e responde a duas questões fundamentais ―a necessidade de edificar uma estratégia de gestão eficiente e a busca de uma legitimação social e política [...]‖ (CABRAL NETO, 2009).
Ao sustentar seus argumentos o autor faz uma análise das três formas de administração pública: patrimonialista, burocrática e gerencial considerando as particularidades de cada uma, conforme o quadro 09, a seguir.
QUADRO 07: Formas de Administração Pública TIPO DE ADMINISTRAÇÃO CARACTERÍSTICAS Administração Pública Patrimonialista
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A respublica não é diferenciada das
resprincipis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são
inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna- se uma excrescência inaceitável.
Administração Pública Burocrática
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
Administração Pública Gerencial
Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna- se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.
Fonte: Bresser Pereira (1997, p. 15-16)
A partir do panorama aqui apresentado sobre os aspectos mais conceituais que tratam do gerencialismo na administração pública no Brasil, entendo que o quadro administrativo brasileiro é marcado por uma multiplicidade de situações se configurando em ―um modelo híbrido muito peculiar‖ onde as características do patrimonialismo, da burocracia e do gerencialismo se imbricam em uma relação dialética de interesses políticos e econômicos nos diferentes contextos históricos do capitalismo (ABRÚCIO, 1997, p.39).
Para Bresser Pereira (2001), a administração no Brasil tem seguido um modelo híbrido, já que persistem elementos da burocracia meritocrática, alguns aspectos do patrimonialismo e ainda as características do gerencialismo. Essa simbiose é legitimada na Constituição Federal de 1988 que fundamenta a administração numa perspectiva mais weberiana, ao passo que o PDRAE foi elaborado com base em princípios da vertente gerencial inglesa.
2.3 REDEFINIÇÃO NO PAPEL DO ESTADO E REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO