O objetivo desta seção é apresentar uma síntese da evolução do ES no Brasil no período citado, destacando a ampla expansão liderada pelo setor privado, que provocou uma queda na qualidade deste nível de ensino no país, e as ações do governo federal visando à avaliação e regulação das IES. No preâmbulo foi apresentado um breve contexto para justificar aspectos da época da implantação do ES no Brasil, que ainda permanecem em vigor.
Segundo Cunha (2004), o ES brasileiro era estatal na época do Império e centralmente controlado. Este padrão foi rompido na República, quando o formato do Estado foi adaptado à federação dos poderes regionais. Afirma o autor que o então ideário positivista, que preferia o ES deixado ao livre jogo do mercado, foi importante para esse fim. Entretanto, a influência e o poder detidos pela elite profissional da época (médicos, engenheiros e advogados) fizeram com que as IES herdadas do Império permanecessem estatais.
Paralelamente, os positivistas inventaram o modelo brasileiro de credenciamento, até hoje em vigor, que consistia no estabelecimento do registro acadêmico, nas repartições federais, dos diplomas das profissões regulamentadas por lei. Este procedimento somente poderia ser feito por IES (estaduais ou privadas) que tivessem o mesmo currículo das federais e fossem supervisionadas pelo ministério competente (Cunha, 2004).
Segundo Castro e Leite (2006, p.146), até meados do século XX o Brasil era “equilibradamente atrasado em matéria de educação. Pouquíssimas escolas primárias e quase nada de universidades”. Só com o período de reconstrução e prosperidade do pós-guerra o país se conscientizou da necessidade de formação de lideranças e pessoal qualificado para propiciar o salto do desenvolvimento, principalmente o industrial e o tecnológico.
Acrescentam os autores que entre 1960 e 1990, basicamente, não houve um país sul- americano que tivesse crescimento tão acentuado no ES como o Brasil. Neste período, liderado pelo setor público, foi aberta pelo menos uma universidade em cada estado brasileiro, mas o setor privado acompanhou permanentemente esta expansão, que mudou fortemente o quadro da educação superior. A expansão dos campi até 1980 foi feita pelo governo federal; a partir de então, a expansão do ES foi liderada pelo setor privado.
Cunha (2004) defende a tese de que nas duas décadas de regime militar (1964 a 1985) houve aproximações políticas de empresários do ensino com os governos militares, propiciando a representação majoritária destes nos conselhos de educação, inclusive no federal. Assim, representando a maioria, eles passaram a legislar em causa própria. O autor acrescenta que o resultado final de tamanha expansão foi a desvalorização dos diplomas de ES de graduação, tanto material quanto simbolicamente. Porém, ao invés de reduzir, como se supunha, aumentou a sua demanda e a dos títulos subsequentes: o mestrado e o doutorado.
De 1980 a 1990, segundo o INEP (2014a), as IES públicas - que eram maioria, 75 unidades contra 19 IES privadas – passaram a ser minoria, com 222 unidades, enquanto as IES privadas passaram de 19 para 698 unidades, ou seja, um acréscimo de 679 IES em apenas dez anos. Castro e Leite (2006) afirmam que na década de 1990 o ES continuou a crescer, mas esta segunda onda, além de ter sido mais acelerada, passou a ser liderada pelo setor privado, devido à mudança de prioridades do setor público. De acordo com Pereira (1997), a mudança nas políticas públicas, em função da reforma do Estado, passou a privatizar e descentralizar algumas funções, incluindo a área de ES, o que provocou uma reconfiguração nesse segmento. Devido à finalidade de lucro do setor privado, coube a este sustentar o crescimento.
A Tabela 6 apresenta os números relativos à evolução da quantidade de IES por setor, totais de cursos de ES no Brasil e totais de cursos de Ciências Contábeis, no período de 1990 a 2011. Pode-se observar que, em 21 anos, o crescimento das IES privadas foi significativo (199%) se comparado ao das IES públicas (28%). Quanto ao número de cursos, o aumento foi mais acelerado ainda: em 10 anos, 158%; e nos 10 anos seguintes, mais 150%. De 1986 a 2013, de acordo com os dados da seção 1.1, o número de cursos de Ciências Contábeis cresceu de 194 para 1.398, ou seja, um aumento maior do que sete vezes.
Tabela 6
Evolução do Ensino Superior no Brasil: IES por setor, total geral de cursos e total de cursos de Ciências Contábeis (1990-2011)
Anos 1990 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 IES: - Públicas 222 222 221 210 211 192 183 207 231 249 245 284 - Privadas 696 671 652 684 689 905 1.208 1.652 1.934 2.032 2.069 2.081 Total 918 893 873 894 900 1.097 1.391 1.859 2.165 2.281 2.314 2.365 Total Cursos: Brasil 4.712 4.908 5.280 6.252 6.132 8.878 12.155 16.453 20.407 23.488 27.827 30.420 Contábeis 242a 262 299 352 387 459 578 701 818 940 1.028 1.241
Nota. Fonte: Adaptado de INEP (2014a). Censo da Educação Superior; MEC (2014). Dados sobre a quantidade de cursos de Contabilidade no Brasil por Estado.
a O número referente a 1990 de ‘Contábeis’ foi estimado com base no crescimento médio anual dos últimos 21 anos.
Com base em INEP (2014b), havia 2.416 IES em 2012, sendo 304 do setor público e 2.112 do setor privado. A sua distribuição por região geográfica pode ser vista na Figura 2.
Figura 2. Distribuição das IES no Brasil em 2012, por regiões geográficas
Fonte: INEP (2014b). Palestra sobre Resultados do Censo da Educação Superior 2012 As regiões que mais se destacam em termos de quantidade de IES são as regiões Sudeste, Nordeste e Sul. Há 257 IES públicas nestas três regiões, ou 84,5% do total, que é de 304, enquanto existem 1.769 IES privadas, ou 83,8% do total, que é de 2.112.
Embora a Tabela 6 aponte evidências de forte expansão das IES privadas sobre as IES públicas entre 1990 a 2011, o fato de haver um número expressivo de IES privadas comparativamente às IES públicas não é um aspecto isolado do Brasil. Segundo McCowan
(2007), as instituições privadas estão crescendo em número e tamanho em todo o mundo e se tornando mais diversificadas, afastando-se dos modelos filantrópicos e religiosos tradicionais.
McCowan (2007) acrescenta que, nas últimas décadas, países do continente sul-americano passaram de pequenos sistemas públicos de elite para sistemas diversificados, em que as instituições privadas desempenham um papel fundamental. Uma minoria de IES privadas abriga também elites ricas, mas a ampla quantidade de estudantes de baixa renda tornou-se alvo crescente destas IES, por não conseguirem ser aprovados nos processos seletivos das universidades públicas.
O período de maior expansão das IES, iniciado em meados da década de 1980 e descrito anteriormente, resultou na implantação de políticas de regulação e avaliação do Sistema de Ensino Superior (SES) no Brasil. De acordo com Santos (2012), essas políticas serviram de apoio à implantação de instrumentos de avaliação e regulação das IES, entidades partícipes do SES. Esses instrumentos, segundo a autora, foram desenvolvidos para criar indicadores de qualidade do ensino. Entre esses instrumentos está o Censo da Educação Superior (CES), que passou a mensurar e divulgar anualmente estatísticas relativas ao ES, para subsidiar a sistematização das políticas de regulação, avaliação e fiscalização dessas entidades.
Barreyro e Rothen (2008) comentam que as duas principais concepções adotadas foram elaboradas por comissões federais do MEC. O embrião desta política teve origem em 1983 com o Programa de Avaliação da Reforma Universitária (PARU); depois, em 1985, com o relatório da Comissão Nacional de Avaliação do Ensino Superior (CONAES) chamado ‘Uma Nova Política para a Educação Superior Brasileira’; em 1986, com o relatório do Grupo Executivo para Reformulação da Educação Superior Brasileira (GERES); e em 1993, com o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB).
Em 1995, por meio da Lei nº 9.131/95, foi instituído o Exame Nacional de Cursos (ENC), conhecido como “Provão”, e, finalmente em 2004, com a Lei nº 10.861/04, foi constituído o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) e o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade). A avaliação do ES passa, desde então, a ser um componente central na política de regulação do ES brasileiro (Barreyro & Rothen, 2008).