Diante do exposto, é possível afirmar que, sob o aspecto organizacional, a implemen- tação do PPSUS assimilou princípios importantes da legislação, da normatização e das estra- tégias que lhe antecederam no campo da C,T&I/S. Esta assimilação é perceptível na busca pela descentralização decisória do programa e no respeito à horizontalidade e à autonomia das
três esferas gestoras do SUS que foram assumidas no Documento de Diretrizes do Programa. Como será explorado mais adiante, alguns entrevistados destacaram que a autonomia dos ges- tores das três esferas de poder necessita ser exercida de modo a considerar a participação de cada uma delas na implementação de políticas de interesse nacional, sob pena de, caso não se mantenha, inviabilizar propostas cuja execução requer a soma de esforços de gestores dos três entes:
Não se faz o PPSUS sem esse contato direto com o estado, porque o estado é o au- tor dele, no sentido do processamento inteiro, a gente compõe o grupo. Mas a auto- nomia do estado e a forma como gerencia, tudo acontece lá. Não se faz uma reunião do grupo condutor em Brasília, ela só acontecia lá e são 27 estados. (Gestor Federal
da Saúde)
Eu preciso que as SES acreditem no que está sendo produzido, para incorporarem as inovações, eles tem autonomia para isso. São parceiros, senão o que é feito é inócuo. Eles precisam conhecer o resultado das pesquisas. (Gestor Federal da Saú-
de).
A busca pela vinculação aos princípios redistributivos e de equidade adotados pelo SUS na CF-88 encontra-se presente nos termos do conteúdo programático do PPSUS e foi confirmada nos relatos dos entrevistados, que consideram o PPSUS um programa formulado, principalmente, sob a intenção de prover recursos para o financiamento de pesquisas em esta- dos e regiões que, de outra forma, não seriam contemplados por recursos de outras fontes, publicas ou privadas, de fomento à pesquisa, como externado nas declarações abaixo:
O PPSUS procurou colocar, levar uma perspectiva de pesquisa em saúde para lu- gares do país onde essa perspectiva não existia. (Gestor Federal da Saúde)
Então o PPSUS vem muito na lógica de fazer o que o SUS faz para tudo, defenden- do os princípios de equidade. [...] Porque claro, a gente atuava diretamente em ter- ritórios que não tinha essa história de fomento em pesquisa. (Gestor Federal da Sa-
úde)
Aquela discussão estava muito quente, esta questão da contrapartida foi uma coisa muito interessante. O MCT aproveitou isto muito bem, de fazer estas parcerias com as FAPs para alavancar recursos estaduais; então estados que não investiam abso- lutamente nada passaram a botar dinheiro em ciência e tecnologia, outros que não sabiam nem o que era passam a se mobilizar para botar recursos, então era uma época muito fervilhante em ideias do tipo: olha não é só nacional. Então, você tem as instituições nacionais, uma importância grande, etc., mas a gente pode trabalhar no nível local, com as universidades locais; isto tem de ser visto, o Brasil não é igual, não é um só, então a discussão era muito de como você ter uma unidade de atuação, mas uma diversidade local. Então, o que você aceitava? Você tinha de ter certos padrões, não pode ser um trato com cada um, tem de ter certos padrões de implementação de programa, de política, mas você tem de ter uma diversidade para atender as necessidades locais. (Gestor Estadual de C&T)
É igualmente importante destacar que as concepções que identificam a criação do PPSUS como voltada para objetivos redistributivos foram mais enfatizadas pelos entrevista-
dos que foram gestores do MS enquanto a ênfase para os aspectos organizacionais e relativos à descentralização esteve mais presentes nas falas dos entrevistados gestores do CNPq.
As conexões do PPSUS com as regras, normas e estratégias que lhe antecederam situ- am-no na concepção de institucionalidade prevista por North (1991), segundo a qual as cone- xões entre o passado, presente e futuro reduzem as incertezas e as limitações das interações organizacionais; por Pierson (2000) para quem as práticas organizacionais institucionalizadas tendem a adotar uma ordem sequencial; e por Ostrom (2007), que valorizou o compartilha- mento de regras, normas e estratégias por diferentes entidades na análise da institucionaliza- ção de políticas públicas. Conforme evidenciaram os documentos consultados e as entrevistas realizadas, o PPSUS correspondeu não apenas aos princípios constitucionais da CF-88, mas assimilou igualmente as decisões emanadas das duas Conferências Nacionais de Ciência, Tecnologia e Saúde que lhe precederam, da PNCTIS e buscou incorporar, na sua implementa- ção, os resultados da ANPPS.
A institucionalidade do PPSUS também pôde ser evidenciada pela inserção do pro- grama nas organizações que participaram do processo de mudança institucional na área de C,T&I/S, como o DECIT e a SCTIE, conforme pontuaram os trabalhos de Streeck e Thelen (2005). Além disso, o PPSUS mostrou-se um programa de fomento caracterizado por (i) for- malidade; (ii) elevado nível de debate entre as organizações que participaram de sua formula- ção e implementação; e (iii) descentralização, no que tange aos aspectos decisório e da execu- ção das ações, condições que contribuem para tipificar a institucionalidade de um programa (WEISS, 1999).
A institucionalidade do programa conduziu-o a uma situação de estabilidade, prevista no modelo de análise proposto por Sabatier e Weible (2007) para políticas que se mantém por mais de uma década, como é o caso do PPSUS. Sabatier e Weible (2007) associam políticas estáveis a modelos de avaliação de resultados normativamente construídos, de modo a con- templar: (i) a vinculação entre os objetivos da política e os valores que busca construir; e (ii) o foco nas possibilidades de reformulação e revisão, decorrentes da aprendizagem obtida com base na condução de avaliações.
Com a finalidade de sintetizar os elementos do debate apresentados para a categoria da institucionalidade do PPSUS, as mudanças institucionais identificadas no decorrer do trabalho de campo puderam ser agrupadas em cinco dimensões de análise, que, para efeito didático, foram denominadas: (i) Arcabouço político/normativo do PPSUS; (ii) Inserção do PPSUS na estrutura do MS; (iii) Natureza da modalidade normativa adotada para a transferência de re-
cursos aos estados; (iv) Abrangência do PPSUS e (v) Comportamento dos recursos orçamen- tários destinados ao PPSUS.
O Quadro 4.3 foi elaborado com a intenção de sintetizar, para cada uma das dimensões propostas, os eventos que permitem evidenciar como o PPSUS se constituiu num programa alinhado com o regramento constitucional e com a normatização que passou a vigorar para o setor de saúde e de C,T&I/S a partir da década em que a CF-88 foi promulgada. Ao interagir e considerar cada um destes eventos na sua formulação e implementação, o PPSUS passou a reunir os elementos que se revelaram importantes para que o programa conquistasse a estabi- lidade e a legitimidade almejadas para a consolidação de sua relevância como o programa de descentralização do fomento às ações de C,T&I para o SUS.
Quadro 4.3 - Dimensões de análise e respectivas evidências, para a categoria institucionalidade.
Dimensões de análise Evidências
1. Arcabouço
político/normativo do PPSUS
Adoção das decisões da Iª e IIª CNCTIS; das prioridades da Agenda Nacional de Prioridades de Pesquisa em Saúde e das diretrizes da PNCTIS.
2. Inserção do PPSUS na estrutura do MS
O PPSUS foi formulado e conduzido com base nas decisões do DECIT e de uma secretaria específica para a condução das ações de C,T&I/S, a SCTIE.
3. Natureza da
modalidade normativa adotada para a transferência dos recursos aos estados
Ampliação das parcerias orçamentárias existentes no cenário de implantação do PPSUS, com a incorporação de recursos dos novos atores organizacionais – Se- cretarias Estaduais de Ciência e Tecnologia, FAPs e SES e redefinição das parce- rias administrativas para a realização dos editais que, mediante a assinatura do TCAT, passaram a contar com a participação do CNPq em substituição ao FNS e aos organismos internacionais no gerenciamento do PPSUS.
4. Abrangência do PPSUS
Presença do PPSUS nas 27 unidades federadas e não mais restrito a um grupo de estados, na condição de projeto-piloto.
5. Comportamento dos recursos orçamentários destinados ao PPSUS
Ampliação e estabilidade do volume de recursos orçamentários autorizados e executados pelo DECIT e pelo PPSUS.
Fonte: Elaboração própria.
Estes eventos também puderam ser apreciados mediante a comparação que foi realiza- da entre o PPSUS e a iniciativa de implantação do projeto-piloto para descentralização do fomento às ações de C,T&I/S que estava em curso no período anterior a 2003. Para comple- mentar a síntese ilustrada pelo Quadro 4.3, o Quadro 4.4 agrupa os eventos que influenciaram a formulação e a implementação do PPSUS, numa outra perspectiva, a de identificar os recor- tes temporais prévios e posteriores ao ano de 2003, quando ocorreu a mudança na condução da gestão federal do país, que demarcou o início da presente investigação.
Quadro 4.4 - Mudanças institucionais envolvidas na implementação do PPSUS, com respectivas dimensões de análise. Dimensões Evidências Contexto Pré-2003 Contexto 2003–2010 1. Arcabouço político/normativo do PPSUS
Deliberações da Iª CNCTIS Deliberações da IIª CNCTIS Aprovação da PNCTIS Aprovação da ANPPS 2. Inserção do PPSUS na estrutura do MS Criação do DECIT na estrutura da SPS e proposição do projeto-piloto Criação da SCTIE
Estruturação do novo DECIT no âmbito da SCTIE e inserção do PPSUS no DECIT
3. Natureza da modalidade adotada para a transferência dos recursos aos estados Parcerias orçamentárias ausentes ou pontuais e parcerias administrativas estabelecidas mediante atuação do FNS e da UNESCO
PPSUS estabeleceu parcerias orçamentárias, em caráter permanente, com as 27 unidades da federação, mediante atuação das SCT, FAPs e SES Transferências de recursos do PPSUS viabilizadas pelo CNPq, após a assinatura do Termo de Cooperação Técnica e Assessoria Técnica com o CNPq 4. Abrangência do PPSUS Limitados a 10 unidades federadas, com predominância de estados do nordeste.
PPSUS extensivo às 27 unidades da federação
5. Comportamento dos recursos orçamentários destinados ao PPSUS DECIT: recursos
orçamentários anuais médios = R$ 12,1 milhões.
PPSUS: recursos orçamentários do DECIT para a 1ª edição do PPSUS = R$ 3,8 milhões.
Recursos orçamentários dos parceiros orçamentários para a 1ª edição do PPSUS: unicamente da SES – SC = R$ 385.374,60.
Expansão e estabilidade orçamentária:
DECIT: recursos orçamentários anuais médios = R$ 62,2 milhões.
PPSUS: recursos orçamentários médios para as edições do PPSUS pós-2004 = R$ 45,9 milhões. Recursos orçamentários médios do DECIT para as edições do PPSUS pós-2004 = R$ 27,3 milhões. Recursos orçamentários médios dos parceiros orçamentários (SCT/FAP/SES) para as edições do PPSUS pós-2004 = R$ 18,6 milhões.
Fonte: Elaboração própria.
A análise dos elementos do cenário no qual foi tomada a decisão de implementação do PPSUS contribuiu para a categorização dos elementos constitutivos da institucionalização do programa, mediante as evidências da organicidade que prevaleceu entre as regras, normas e estratégias que pautaram a sua formulação e implementação. Nestes termos, a análise do PPSUS evidenciou elementos que permitem caracterizá-lo como um programa institucionali- zado. Contudo, ao mesmo tempo em que foi possível a constatação desses elementos que con- firmam a institucionalidade e a organicidade do PPSUS, foram evidenciadas, tanto na docu- mentação analisada quanto nos relatos obtidos junto aos entrevistados, ausência de elementos capazes de estabelecer vinculações entre a história institucional do PPSUS e a existência de movimentos organizacionais ou de iniciativas pontuais com a finalidade de institucionalizar a avaliação de resultados do programa:
O programa é que deveria ter acionado alguns dispositivos de monitoramento, para poder mudar alguns fluxos, percursos, ordenamentos. A gente seguia passo a passo. Não tinha como sair dali, então isso estava com segurança, ele ficou formatado. Um programa formatado. E isto foi um pouco até da minha motivação de sair do pro- grama, eu achava que o programa precisava ser avaliado, avaliado e redireciona- do. Mais redirecionado, porque a gente já teve um bom período de exercício. Já dá para trabalhar temáticas mais objetivas, mais fechadas, mais à luz da necessidade de pesquisa local, menos fragmentada. Eu sai também porque eu vi que não ia con- seguir fazer. E não dava para continuar seguindo daquele jeito. Merecia uma críti- ca ao programa, mas não era crítica no processo do como fazer. Era crítica de co- mo melhor definir e dar um escopo mais contido para a investigação no local com recurso mais potencializado. (Gestor Federal da Saúde)
Não existe [avaliação de resultados], acho que esse é um gargalo da C&T, não é só do PPSUS. Eu acho que no PPSUS, o problema se complica porque às vezes a pró- pria secretaria não se apropria do programa. Então, se a secretaria não se mobili- zar pra chamar as pessoas para ir ao seminário, não tiver uma ação proativa nesse sentido de trazer as pessoas pro seminário, nem vai ter visibilidade. Porque esse gargalo é da C&T como um todo. Ainda não se encontrou uma receita de como fa- zer os clientes, das pesquisas se apropriarem dos resultados. Esse é um problema muito maior do que o PPSUS. (Gestor Federal de C&T)
Assim, os indícios que permitem concluir pela institucionalidade do PPSUS também informaram que esta institucionalidade não influenciou o seu desenho programático, no senti- do de contemplar a montagem de um sistema de avaliação capaz de identificar se os seus re- sultados, no que tange à descentralização e à equidade pretendidas foram, de fato, atingidos. Posto isso, a questão que remanesce no estudo é: por que isso ocorreu no PPSUS? Esta inda- gação se agrega às indagações iniciais da investigação acerca das relações que se estabelece- ram entre a coordenação interorganizacional do programa e a sua avaliação, sendo estes os aspectos tratados a seguir.
Com a descrição e a análise das etapas da implementação do PPSUS é finalizada a primeira parte da apresentação e da análise dos dados, correspondente à categoria institucio- nalidade do PPSUS, que será continuada com a categoria coordenação interorganizacional do PPSUS. Ao final deste capítulo serão consolidados os elementos presentes nas três categorias de análise e as relações que foram identificadas entre eles.
4.2 A categoria coordenação interorganizacional de políticas públicas e a avaliação de