Kapittel 6- Empiri og analyse
6.2.1 Politiske og administrative prosesser
manutenção da proporção a que se refere o § 3º e independe do adimplemento, pelos mutuários, das obrigações contratadas pelas instituições financeiras com tais recursos.
§ 3º O retorno dos recursos aos Fundos Constitucionais, em decorrência de redução do patrimônio líquido das instituições financeiras, será regulamentado pelo Conselho Monetário Nacional.
§ 4º Nas operações realizadas nos termos deste artigo:
I - observar-se-ão os encargos estabelecidos no art. 1º da Lei nº 10.177, de 2001; e
II - o del credere das instituições financeiras: a) fica limitado a seis por cento ao ano;
b) está contido nos encargos a que se refere o inciso I; e
c) será reduzido em percentual idêntico ao percentual garantido por fundos de aval.
§ 5º Os saldos diários das disponibilidades relativas aos recursos transferidos nos termos do caput serão remunerados pelas instituições financeiras com base na taxa extra-mercado divulgada pelo Banco Central do Brasil.
§ 6º Os recursos transferidos e utilizados em operações de crédito serão remunerados pelos encargos pactuados com os mutuários, deduzido o del credere a que se refere o § 4º, inciso II;
§ 7º Os bancos administradores deverão manter sistema que permita consolidar as disponibilidades e aplicações dos recursos, independentemente de estarem em nome do Fundo Constitucional ou da instituição financeira. § 8º As instituições financeiras, nas operações de financiamento realizadas nos termos deste artigo, gozam da isenção tributária a que se refere o art. 8º desta Lei.
§ 9º Poderão ser considerados, para os efeitos deste artigo, os valores que já tenham sido repassados às instituições financeiras e as operações de crédito respectivas.
§ 10. Na hipótese do § 9º:
I - não haverá risco de crédito para as instituições financeiras nas operações contratadas até 30 de novembro de 1998;
II - nas operações contratadas de 1º de dezembro de 1998 a 30 de junho de 2001, o risco de crédito das instituições financeiras fica limitado a cinqüenta por cento; e
III - o del credere das instituições financeiras, mantendo-se inalterados os encargos pactuados com os mutuários:
a) fica reduzido a zero para as operações a que se refere o inciso I; e
b) fica limitado a três por cento para as operações a que se refere o inciso II. § 11. Para efeito do cálculo da taxa de administração a que fazem jus os bancos administradores, serão deduzidos do patrimônio líquido dos Fundos Constitucionais os valores repassados às instituições financeiras, nos termos deste artigo (BRASIL, Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, art. 90-A).
2.2.4 Encargos financeiros, administração, controle e prestação de contas
A Lei n0 7.827, de 1989, tratava, em seu texto original, nos artigos 10, 11 e 12 dos encargos financeiros a que deveriam estar submetidos os tomadores de empréstimos dos Fundos Constitucionais.
De acordo com o artigo 10, os financiamentos concedidos estariam sujeitos ao pagamento de juros e encargos de atualização monetária. As atividades consideradas prioritárias para o desenvolvimento econômico e social da regiões-alvo dos Fundos Constitucionais teriam redução de encargos financeiros referentes a juros e atualização monetária (artigo 11), devendo ser estabelecidas faixas diferenciadas de prioridades e de encargos financeiros, levando-se em conta elementos como a natureza do empreendimento, a finalidade dos financiamentos, a localização e o porte da empresa beneficiada (parágrafo 1°). Para efeitos dos benefícios previstos, estes seriam concedidos exclusivamente a produtores individuais e empresas brasileiras de capital nacional (parágrafo 2°). Em caso de desvio na aplicação dos recursos, o mutuário ficaria sujeito à perda de todo e qualquer benefício financeiro, especialmente os relativos a juros e atualização monetária (parágrafo 3°). No artigo 12 estabeleceu-se que as taxas de juros não poderiam ser superiores a 8% (oito por cento) ao ano, estando nestas incluídas as comissões e quaisquer outras remunerações, direta ou indiretamente referidas à concessão de crédito.
Os artigos 10, 11 e 12 foram revogados posteriormente. A Lei n0 9.126, de 10 de novembro de 1995, revogou os artigos 10 e 12, estabelecendo que, a partir de 10 de julho de 1995, os financiamentos concedidos com recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento teriam como custo básico a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), sendo outorgados aos bancos administradores dos Fundos o direito de cobrarem adicionalmente del
credere até o limite de 6% ao ano em função dos riscos assumidos pelos financiamentos
concedidos. O artigo 11 terminou por ser revogado, em 2001, pela Lei no 10.177.
Os artigos 13 a 17, da Lei n0 7.827, de 27 de setembro de 1989, dispõem sobre como deve ocorrer a administração dos Fundos Constitucionais de Financiamento. Inicialmente, o artigo 13 estabelecia que a administração de cada um dos Fundos – FNO, FNE e FCO -, sendo distinta e autônoma, seria exercida respectivamente pelos órgãos: Conselho Deliberativo das Superintendências de Desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e pelas instituições financeiras de caráter regional e Banco do Brasil S.A. Após alterações ocorridas em 2001 (Lei nº 10.177, de 12 de janeiro) e em 2009 (Lei Complementar nº 129), a redação final do artigo consta como segue.
Art. 13. A administração dos Fundos Constitucionais de Financiamento do
Norte, Nordeste e Centro-Oeste será distinta e autônoma e, observadas as atribuições previstas em lei, exercida pelos seguintes órgãos:
I - Conselho Deliberativo das Superintendências de Desenvolvimento da Amazônia, do Nordeste e do Centro-Oeste;
III - instituição financeira de caráter regional e Banco do Brasil S.A (BRASIL, Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, art. 13).
Quando a Lei n0 7.827/1989 foi editada o Ministério da Integração Nacional (MI) ainda não existia. A administração dos Fundos Constitucionais de Financiamento ficava a cargo das superintendências regionais e dos bancos. Com a criação do Ministério, em 1999, essa lei foi revista, e os Fundos passaram a ser administrados pelos três órgãos supracitados: Conselhos Deliberativos das superintendências regionais, Ministério da Integração e bancos administradores – Banco da Amazônia (BASA), Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Banco do Brasil (BB) -, tendo cada um desses órgãos suas próprias atribuições. O Ministro da Integração Nacional passou a ser o Presidente dos Conselhos Deliberativos das superintendências regionais, tornando possível um tratamento mais homogêneo entre os bancos para a destinação dos recursos e a condução das operações.
Dessa forma, especificamente e de acordo com o artigo 13, o Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) é administrado pelo Ministério da Integração Nacional, pelo Conselho Deliberativo do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (CONDEL/FCO)32 e pelo Banco do Brasil S.A. O Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) tem por administradores o Ministério da Integração, o Conselho Deliberativo da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (CONDEL/SUDENE)33 e o Banco do Nordeste do Brasil
32De acordo com a Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989 e com o Decreto nº 4.971, de 30 de janeiro de 2004,
o Conselho Deliberativo do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (CONDEL/FCO), tem a seguinte composição: “I - o Ministro de Estado da Integração Nacional, como seu presidente; II - um representante e respectivo suplente de cada um dos seguintes Ministérios: a) da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; b) do Desenvolvimento Agrário; c) do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; d) da Fazenda; e) do Meio Ambiente; f) do Planejamento, Orçamento e Gestão; e g) do Turismo; III - um representante e respectivo suplente da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República; IV - um representante e respectivo suplente do Governo de cada uma das Unidades Federativas situadas na área de atuação do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste; V - um representante e respectivo suplente do Banco do Brasil S.A.; VI - um representante e respectivo suplente das Federações da Agricultura, do Comércio ou Indústria, com sede nas Unidades Federativas que integram a Região Centro-Oeste; e VII - um representante e respectivo suplente das Federações de Trabalhadores na Agricultura, no Comércio ou na Indústria situadas na área de atuação do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste.
33Conforme a Lei Complementar nº 125, de 3 de janeiro de 2007, artigo 80: “Integram o Conselho Deliberativo da Sudene: I – os Governadores dos Estados do Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, Minas Gerais e Espírito Santo; II – os Ministros de Estado da Fazenda, da Integração Nacional e do Planejamento, Orçamento e Gestão; III – os Ministros de Estado das demais áreas de atuação do Poder Executivo; IV – 3 (três) representantes dos Municípios de sua área de atuação, escolhidos na forma a ser definida em ato do Poder Executivo; V – 3 (três) representantes da classe empresarial e 3 (três) representantes da classe dos trabalhadores de sua área de atuação, indicados na forma a ser definida em ato do Poder Executivo; VI – o Presidente do Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB; VII – o Superintendente da Sudene”. O Conselho é presidido pelo Ministro de Estado da Integração Nacional.
S.A. Por fim, o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) é também administrado pelo Ministério da Integração, bem como pelo Conselho Deliberativo da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (CONDEL/SUDAM)34 e pelo Banco da Amazônia S.A.
O artigo 14, da Lei n0 7.827/1989, lista as atribuições dos Conselhos Deliberativos das superintendências de desenvolvimento regionais, levando-se em conta modificações em sua redação original, ocorridas em 2007, pela Lei Complementar nº 125.
Art. 14. Cabe ao Conselho Deliberativo da respectiva superintendência de
desenvolvimento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste:
I - estabelecer, anualmente, as diretrizes, prioridades e programas de financiamento dos Fundos Constitucionais de Financiamento, em consonância com o respectivo plano regional de desenvolvimento; II - aprovar, anualmente, até o dia 15 de dezembro, os programas de financiamento de cada Fundo para o exercício seguinte, estabelecendo, entre outros parâmetros, os tetos de financiamento por mutuário;
III - avaliar os resultados obtidos e determinar as medidas de ajustes necessárias ao cumprimento das diretrizes estabelecidas e à adequação das atividades de financiamento às prioridades regionais;
IV - encaminhar o programa de financiamento para o exercício seguinte, a que se refere o inciso II do caput deste artigo, juntamente com o resultado da apreciação e o parecer aprovado pelo Colegiado, à Comissão Mista permanente de que trata o § 1o do art. 166 da Constituição Federal, para
conhecimento e acompanhamento pelo Congresso Nacional.
Parágrafo único. Até o dia 30 de outubro de cada ano, as instituições financeiras federais de caráter regional encaminharão, à apreciação do Conselho Deliberativo da respectiva superintendência de desenvolvimento regional, a proposta de aplicação dos recursos relativa aos programas de financiamento para o exercício seguinte, a qual será aprovada até 15 de dezembro (BRASIL, Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, art. 14).
Cabe ressaltar que, com a extinção das Superintendências de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e da Amazônia (SUDAM) pela Medida Provisória nº 2145, de 02 de maio de 2001, o Ministro da Integração Nacional exerceu as competências dos Conselhos Deliberativos para os assuntos relativos aos Fundos Constitucionais de Financiamento até a instalação do CONDEL/SUDENE, em 30 de abril de 2008 e do CONDEL/SUDAM, em 30 de maio de 2008.
34 De acordo com a Lei Complementar nº 124, de 3 de janeiro de 2007, artigo 80: “Integram o Conselho Deliberativo da Sudam: I – os governadores dos Estados de sua área de atuação; II – os Ministros de Estado designados pelo Presidente da República, limitados ao número de 9 (nove); III – 3 (três) representantes dos Municípios de sua área de atuação, escolhidos na forma a ser definida em ato do Poder Executivo; IV 3 (três) representantes da classe empresarial e 3 (três) representantes da classe dos trabalhadores de sua área de atuação, indicados na forma a ser definida em ato do Poder Executivo; V – o Superintendente da Sudam; VI – o Presidente do Banco da Amazônia (Basa)”. A presidência do Conselho cabe ao Ministro de Estado da Integração Nacional.
O artigo 14-A, da Lei n0 7.827/1989, trata das funções do Ministério da Integração Nacional quanto aos Fundos Constitucionais de Financiamento. Esse artigo só foi acrescentado, posteriormente, pelaLei Complementar nº 125, de 2007, dado que a criação do referido Ministério só ocorreu em 1999. Com base no referido artigo e de acordo com o documento “Fundos Constitucionais de Financiamento – 20 anos” (BRASIL, 2008), cabe ao Ministério da Integração Nacional:
- estabelecer as diretrizes e orientações gerais para as aplicações dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de forma a compatibilizar os programas de financiamento com as orientações da política macroeconômica, das políticas setoriais e da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, instituída pelo Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007;
- estabelecer normas para operacionalização dos programas de financiamento dos Fundos Constitucionais de Financiamento;
- estabelecer diretrizes para o repasse de recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento para aplicação por outras instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, e
- supervisionar, acompanhar e controlar a aplicação dos recursos e avaliar o desempenho dos Fundos Constitucionais de Financiamento.
No artigo 15 estão explicitadas as atribuições das instituições financeiras federais de caráter regional e do Banco do Brasil S.A., atualizadas pela Lei n0 10.177/2001:
Art. 15. São atribuições de cada uma das instituições financeiras federais de
caráter regional e do Banco do Brasil S.A., nos termos da lei:
I - aplicar os recursos e implementar a política de concessão de crédito de acordo com os programas aprovados pelos respectivos Conselhos Deliberativos;
II - definir normas, procedimentos e condições operacionais próprias da atividade bancária, respeitadas, dentre outras, as diretrizes constantes dos programas de financiamento aprovados pelos Conselhos Deliberativos de cada Fundo;
III - analisar as propostas em seus múltiplos aspectos, inclusive quanto à viabilidade econômica e financeira do empreendimento, mediante exame da correlação custo/benefício, e quanto à capacidade futura de reembolso do financiamento almejado, para, com base no resultado dessa análise, enquadrar as propostas nas faixas de encargos e deferir créditos;
IV - formalizar contratos de repasses de recursos na forma prevista no art. 9o; V - prestar contas sobre os resultados alcançados, desempenho e estado dos recursos e aplicações ao Ministério da Integração Nacional e aos respectivos conselhos deliberativos;
VI - exercer outras atividades inerentes à aplicação dos recursos, à recuperação dos créditos, inclusive nos termos definidos nos arts. 15-B, 15-C
e 15-D, e à renegociação de dívidas, de acordo com as condições estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional (BRASIL, Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, art. 15).
A Medida Provisória nº 581, de 20 de setembro de 2012, incluiu, no artigo 15, dois parágrafos. De acordo com o parágrafo primeiro, em caso de os bancos administradores necessitarem renegociar dívidas, caberá ao Conselho Monetário Nacional, por meio de proposta do Ministério da Integração, definir as condições em que isto pode ocorrer, limitando os encargos financeiros de renegociação aos estabelecidos no contrato de origem da operação inadimplida.
O parágrafo segundo estabelece que as instituições financeiras federais de caráter regional e o Banco do Brasil S.A. devem encaminhar, até o dia 30 de setembro de cada ano, ao Ministério da Integração Nacional e às respectivas superintendências regionais de desenvolvimento, a proposta dos programas de financiamento para o exercício seguinte, a fim de ser analisada por essas instâncias. Em seguida, essas mesmas instituições financeiras deverão encaminhar, até o dia 30 de outubro, a proposta de aplicação dos recursos relativa aos programas de financiamento para o exercício seguinte à apreciação do Conselho Deliberativo da respectiva superintendência de desenvolvimento regional, a qual deverá ser aprovada até 15 de dezembro (conforme artigo 14, já mencionado). Com isto, foi revogado o artigo 15A, antes incluído pela Lei n0 10.177/ 2001, que estabelecia data diferente da mencionada referente à proposta de aplicação dos recursos dos Fundos a partir dos programas de financiamento aprovados.
Em 2009, a Lei n0 11.945, incluiu os artigos 15-B, 15-C e 15-D na Lei n0 7.827/1989 com a seguinte redação, em que trata das condições sob as quais devem ocorrer a liquidação de dívidas dos devedores juntos às instituições financeiras federais administradoras dos Fundos Constitucionais:
Art. 15-B. Ficam convalidadas as liquidações de dívida efetuadas pelas
instituições financeiras federais administradoras dos Fundos Constitucionais, que tenham sido realizadas em conformidade com as práticas e regulamentações bancárias das respectivas instituições e que tenham sido objeto de demanda judicial, recebidas pelo equivalente financeiro do valor dos bens passíveis de penhora dos devedores diretos e respectivos garantes, relativamente a operações concedidas com recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento, de que trata esta Lei.
§ 1o Para os efeitos desta Lei, considera-se liquidada a dívida pelo
equivalente financeiro do valor dos bens passíveis de penhora quando obtida mediante o desconto a uma taxa real que corresponda ao custo de oportunidade do Fundo que tenha provido os recursos financiadores da
dívida liquidada, pelo tempo estimado para o desfecho da ação judicial, aplicada sobre o valor de avaliação dos referidos bens.
§ 2o A convalidação referida no caput deste dispositivo resultará na
anotação de restrição que impossibilitará a contratação de novas operações nas instituições financeiras federais, ressalvada a hipótese de o devedor inadimplente recolher ao respectivo Fundo financiador da operação o valor atualizado equivalente à diferença havida entre o que pagou na renegociação e o que deveria ter sido pago caso incidissem no cálculo os encargos de normalidade em sua totalidade, quando então poderá ser baixada a aludida anotação.
§ 3o As instituições financeiras federais administradoras dos Fundos Constitucionais deverão apresentar relatório ao Ministério da Integração Nacional, com a indicação dos quantitativos renegociados sob a metodologia referida no caput.
§ 4o O disposto neste artigo somente se aplica aos devedores que tenham
investido corretamente os valores financiados, conforme previsto nos respectivos instrumentos de crédito.
Art. 15-C. As instituições financeiras federais poderão, nos termos do art.
15-B e parágrafos, proceder à liquidação de dívidas em relação às propostas cujas tramitações tenham sido iniciadas em conformidade com as práticas e regulamentações bancárias de cada instituição financeira federal.
Art. 15-D. Os administradores dos Fundos Constitucionais ficam
autorizados a liquidar dívidas pelo equivalente financeiro do valor atual dos bens passíveis de penhora, observando regulamentação específica dos respectivos Conselhos Deliberativos, a qual deverá respeitar, no que couber, os critérios estabelecidos no art. 15-B (BRASIL, Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, art. 15-B, 15-C e 15-D).
O artigo 16, daLei n0 7.827/1989, reafirma que o Banco da Amazônia S.A. (BASA) é administrador do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO); o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNO) e o Banco do Brasil S.A., do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO). Em seu parágrafo primeiro, o artigo estabelece que
§ 1° O Banco do Brasil S.A. transferirá a administração, patrimônio, operações e recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro- Oeste - FCO para o Banco de Desenvolvimento do Centro-Oeste, após sua instalação e entrada em funcionamento, conforme estabelece o art. 34, § 11, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (BRASIL, Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, art. 16).
Uma vez obedecida a transferência prevista, o parágrafo segundo afirmava, originalmente, que os recursos do Fundo Constitucional do Centro-Oeste poderia, a critério do Banco de Desenvolvimento do Centro-Oeste, ser repassados a bancos oficiais federais que atendessem aos requisitos do artigo 90 da Lei n0 7.827/1989. Contudo, o referido parágrafo foi revogado pela Lei nº 10.177/2001.
De acordo com o artigo 17, da Lei n0 7.827/1989, as instituições financeiras federais, responsáveis pela administração dos Fundos Constitucionais de Financiamento, tinham assegurado, por seus serviços de gestão operacional dos recursos, uma taxa de administração de até 02% (dois por cento) ao ano sobre o patrimônio líquido35 do Fundo respectivo, que seria apropriada mensalmente. Em seu parágrafo único ficava claro que, na aplicação dos recursos, tanto as instituições quanto os agentes financeiros credenciados poderiam cobrar del
credere36 compatível com os riscos assumidos pelos financiamentos concedidos e adequado à
função social de cada tipo de operação. A Lei 9.126, de 10 de novembro de 1995, alterou a sistemática de cálculo e a apropriação da taxa de administração, que saiu de 2% para 3% ao ano, tendo em vista o crescimento do patrimônio líquido dos Fundos (CINTRA, 2007).
Art. 17. As instituições financeiras gestoras dos referidos Fundos
farão jus à taxa de administração de três por cento ao ano, calculada sobre o patrimônio líquido do Fundo respectivo e apropriada mensalmente (BRASIL, Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, art. 17). Os artigos 18 a 20, da Lei n0 7.827/1989, tratam do controle e da prestação de contas referentes aos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento. O artigo 18 estabelece que cada Fundo terá contabilidade própria, devendo-se registrar todos os atos a ele referentes, “(...) valendo-se, para tal, do sistema contábil da respectiva instituição financeira federal de caráter regional, no qual deverão ser criados e mantidos subtítulos específicos para esta finalidade, com apuração de resultados à parte”.
O artigo 18-A, incluído pela Lei Complementar n0 129, de 2009, e reescrito pela Lei nº 12.716, de 2012, afirma, em seu caput, que as Superintendências de Desenvolvimento da Amazônia, do Nordeste e do Centro-Oeste, observadas as orientações gerais estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional, serão as “(...) responsáveis pelo funcionamento de ouvidorias para atender às sugestões e reclamações dos agentes econômicos e de suas entidades representativas quanto às rotinas e aos procedimentos empregados na aplicação dos recursos do respectivo Fundo Constitucional de Financiamento”. Em vista disto, os parágrafos